José Luis Palma Fernández. Doctor en Derecho. Of Counsel de Gómez-Acebo & Pombo Abogados S.L.P.
Una nueva Ley para una nueva cadena alimentaria. Por José Luis Palma
José Luis Palma Fernández. Doctor en Derecho. Of Counsel de Gómez-Acebo & Pombo Abogados S.L.P.
La Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria ha representado un hito crucial en la reciente histórica social, económica y jurídica del mundo agrario. Su modificación por la recién publicada Ley 16/2021, de 14 de diciembre no ha quedado a la zaga en cuanto a dimensión, significación y trascendencia.
De la dimensión da fe un solo dato (que curiosamente estuvo incluido en la penúltima hora de modificaciones por el Senado respecto al texto inicial del Congreso pero que no llegó finalmente al BOE): la Ley afecta nada menos que casi al 10 del PIB nacional. Se verán concernidos por ella más de 2,6 millones de empleos (de las fases de distribución, producción e industria agroalimentaria), destacando los trabajadores rurales, definidos acertadamente por la norma como “los más vulnerables en la cadena agroalimentaria”.
En cuanto su significación la nueva norma acomete decididamente la culminación de un complejo empeño relativo a la actuación sobre los costes efectivos de producción de los eslabones de la cadena alimentaria (trayendo causa última de un Real Decreto Ley 5/2020, de 25 de febrero luego convertido en Ley 8/2020, de 16 de diciembre). Su diseño definitivo no estará exento de polémica en los tiempos más inmediatos.
Respecto a la trascendencia de la nueva norma podemos apreciar que no solo actualiza los contenidos de la Ley 12/2013 -que ya ha tenido una elevada influencia en el ámbito europeo en cuanto a nueva articulación jurídica de realidades socioeconómicas muy tradicionales- sino que también incorpora los postulados de la última hora del Derecho de la Unión en cuanto que transpone internamente la reciente Directiva (UE) 2019/633 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2019 relativa a las prácticas comerciales desleales en las relaciones entre empresas en la cadena de suministro agrícola y alimentario, la cual en mucho se inspiró en la ley española de 2013.
Nos encontramos con la nueva Ley ante un texto extenso, detallista y muy trascendente, donde ninguno de sus preceptos deja de tener una interpretación que seguro dará mucho de sí en los próximos tiempos. No se olvide que se está repuliendo una Ley de 2013 que no solo fue muy avanzada para su tiempo sino que está en el ojo del huracán por sus contenidos de máxima actualidad en el orden de la valoración y definición de los costes de producción, especialmente cuando la inflación ha aflorado realidades económicas olvidadas hace décadas.
En una muy apretada obligación de síntesis sobre el texto quiero destacar la actualización y ajuste de un concepto jurídico nuevo que -para mi desde luego- es una de las mayores aportaciones de la norma: la catalogación jurídica del concepto de cadena alimentaria. Todo el conjunto de relaciones de productores, industriales y distribuidores están gobernadas -ya lo estaban desde 2013 pero ahora se ha ampliado y precisado aún más este concepto- por una hilazón secuencial (la trazabilidad) y ordenadas por una serie de relaciones económicas que encierran una inequívoca consideración jurídica. Hasta el punto que su olvido o transgresión comportan una sanción administrativa. Pues bien, ahora se vienen a incluir además -gran novedad- a las empresas de hostelería y restauración con un volumen superior a diez millones de euros y las empresas de actividades de servicios de alojamiento con un volumen superior a cincuenta millones de euros. Hito muy destacable.
En ese orden de actuaciones la nueva Ley amplia decididamente su ámbito de actuación, yendo mucho más allá de lo que se fijó en 2013, al abandonar su anterior limitación a ciertos operadores en función de su volumen de negocio. Aquí se incluyen ya -nada menos- todas las relaciones jurídicas (contractuales) de la cadena, aunque sean PYMES o no exista especial dependencia jerárquica, como hasta ahora, siempre que se supere el umbral establecido en el artículo 7.1 de la Ley 7/2012, de 29 de octubre.
Responde lo anterior a la Directiva, pero también a una decidida voluntad interna de seguir avanzando en una línea clara de protección a los estratos más vulnerables. Y se refuerza la idea central del contrato como elemento esencial de las relaciones agroalimentarias. El contrato no es un lujo o una quimera: es una obligación, que comporta la sanción si no existe, se acredita y se comunica. Y en el orden de las comunicaciones de contratos, reviste especial valor ese registro de contratos que creará el Ministerio de Agricultura y al que deberán comunicarse cuantos se concierten con carácter previo -indispensable- a su exigibilidad. Que nadie olvide que el desarrollo reglamentario de este y otros contenidos de la norma ha de comportar importantes retos muy próximos (sin agotarse las novedades en el nuevo texto de la Ley, que quedan así deferidas a un complemento normativo a cuya elaboración habrá que estar muy atentos).
Pero las novedades no son solo hacia dentro (los contratos) sino también hacia fuera: la nueva Ley se aplicará ahora a las relaciones comerciales entre un proveedor y un comprador cuando ambos estén en España o cuando uno esté en España y el otro en cualquier Estado miembro, cuando no resulte de aplicación la legislación de ese Estado miembro. Y en todo caso, por su especial importancia y con independencia de la legislación aplicable, cuando una de las partes tenga su establecimiento en España ejerciendo una actividad económica, le serán aplicables las prohibiciones contenidas en la Ley y el régimen sancionador. Atención al elemento internacional en la contratación, que pasa a estar en muy primer lugar.
La destrucción de valor en la cadena queda ahora más clara y precisa, reputándose como venta desleal. Ello enlaza directamente con una determinación del coste efectivo que pasa a tomar como referencia -lo que parece mucho más lógico- el conjunto de la producción comercializada para la totalidad o parte del ciclo económico y productivo, imputándose en la forma que el proveedor considere más oportuna.
De otro lado, la incorporación de las novedades europeas interesa a la definición como prácticas comerciales abusivas (negras y grises, según las tonalidades de colores del gusto europeo para estas cosas), que se unen a la lucha contra la destrucción de valor en la cadena y la nueva regulación de ciertas actividades promocionales, las cuales ya fueron incorporadas por el RDL 5/2020. Se relacionan aquí un elevadísimo elenco de actuaciones muy comunes en el ámbito de la comercialización de productos agroalimentarios que deben ahora de ser muy cuidadas (en muchas de ellas habrá que probar el pacto entre las partes) puesto que han sido insertadas en el seno de una trazabilidad de los productos que hace cobrar nueva significación a actividades tradicionales. Para ello, basta recorrer detenidamente el detallista conjunto de operaciones que pueden ser sancionadas. Así entre las negras (radicalmente prohibidas), y junto a muchas otras, los casos la exigencia de pagos no relacionados con la venta de los productos o la cancelación de pedidos de productos perecederos en los 30 días previos al momento señalado.De las grises (sometidas a pacto expreso entre las partes) los cargos como condición por el almacenamiento o la imposición de costes por promociones, por publicidad o por comercialización de los productos.No dejen de leer el catálogo completo: minucioso y detallista como pocos.
En el imprescindible orden sancionador apreciamos muy exigente cuadro de infracciones y las nada despreciables sanciones que comportan, habiéndose retocado las cuantías y procedencias de las leves, graves y muy graves, con aspectos adicionales sobre la mejora y potenciación de la eficacia de la gestión de tales procedimientos sancionadores.
Y es llegado el momento de poner bajo los focos de la atención la nueva ordenación que cobra la Agencia de Información y Control Alimentario (AICA), que pasa a tener un reconocimiento como interlocutor con las instituciones europeas (fruto de las nuevas derivadas comunitarias de la ley de la cadena) que empiezan a conformar una institución que sobresale respecto a lo que comúnmente puede considerarse un Organismo Autónomo (que es lo que sigue siendo) y reviste progresivamente los caracteres de un ente que necesita mayor virtualidad independiente a los que deben ir anejos nuevos poderes. Sin duda su designación como autoridad de ejecución en el ámbito nacional parece apuntar nuevos horizontes competenciales de una institución que cobra creciente protagonismo en la cadena alimentaria.
Se completa luego la Ley con diferentes retoques y ajustes a otros diversos extremos de la Ley de 2013 que resultaban obligados tras la experiencia acumulada de casi un decenio de aplicación de la misma así como una nueva revisión de ciertos sectores (véase el paquete lácteo) o ciertos organismos (Agencia Española de Seguridad Alimentaria) en continua y obligada reformulación.
Importante la cláusula de transitoriedad: toda la contratación alimentaria (que ahora es muchísima) debe adaptarse en un plazo que no puede exceder del 1 de mayo de 2022. Que serán 6 meses desde la publicación de la Ley en el BOE (el 15 de diciembre de 2021) para los ajustes de las cooperativas. Todos los operadores tienen deberes inmediatos con estas obligaciones.
Concluimos deseando a la nueva norma toda la suerte que se merece, sin dejar de constatar que necesitará aún de mucho ajuste a una realidad agroalimentaria cambiante que en los últimos tiempos ha evidenciado no solo la trascendencia económica de un sector esencial sino los importantes desequilibrios sociales que alberga y a los que el legislador tiene la obligación de atender.
