Mucha incertidumbre ante la reforma de la Política Agraria Común (PAC) Post-2020
Eduardo Moyano Estrada. Profesor de Investigación (catedrático) de Sociología del IESA-CSIC.
Estamos ante un nuevo proceso de reforma de la Política Agraria Común europea (PAC), que nos debe conducir a la PAC post-2020. Ya se han publicado los primeros documentos de la Comisión Europea, entre ellos la Comunicación “El futuro de la alimentación y de la agricultura” (del pasado 27 de noviembre), y la Comunicación (del 14 de febrero) con el Marco Financiero Plurianual (MFP) 2021-2027.
De las declaraciones del comisario de Agricultura Phil Hogan, se podría esperar un escenario de continuidad con el propósito de mantener la estructura de la PAC (en sus actuales dos pilares) y de orientarla hacia una mayor simplificación.
Sin embargo, más allá de este mensaje de continuidad, lo cierto es que el escenario en el que se va a negociar la PAC post-2020 es un escenario restrictivo en términos económicos y está cargado de factores de incertidumbre.
Ello implicará cambios en la arquitectura de la PAC y conducirá a una reducción del presupuesto dedicado a la financiación de esta política común que, como sabemos, absorbe casi el 40% del gasto europeo (aunque sólo recibe un 0,4% del Producto Interior Bruto de la UE-28).
El efecto Brexit
Uno de esos factores es el indudable efecto que va a tener el Brexit en el presupuesto común europeo, dado que el Reino Unido es contribuyente neto a las arcas de la UE. El presidente de la Comisión Europea Jean Claude Juncker, en la presentación pública del Marco Financiero Plurianual, afirmaba que el Brexit podría representar una reducción de entre 13.000 y 15.000 M€ anuales del presupuesto europeo, y que, si no se incrementan las aportaciones de los Estados miembros, habrá una reducción inevitable de los recursos de la PAC.
La Comisión plantea tres posibles escenarios para la PAC: uno, de mantenimiento del status quo (el menos probable, ya que no habría forma de cuadrar las cuentas) y dos escenarios de recortes (uno, el más desfavorable, en el que se plantea una reducción del 30% del presupuesto de la PAC; y otro, algo menos desfavorable, con una reducción del 15%).
Las nuevas prioridades
Otro factor tiene que ver con las nuevas prioridades que hoy se plantea la UE. Unas prioridades están relacionadas con el nuevo modelo alimentario, que demandan los ciudadanos europeos, tal como muestra la consulta pública promovida por el comisario Hogan (con casi medio millón de aportaciones).
Me refiero a temas relativos a la sanidad de los alimentos, a los problemas nutricionales, al coste medioambiental de las producciones agrícolas y ganaderas (huella ecológica), al consumo de agua, al bienestar de los animales,…etc. Son temas que cada vez estarán más presentes en las orientaciones de la nueva PAC, por encima de los objetivos productivistas que le habían caracterizado en sus primeras tres décadas.
Otras prioridades guardan relación con los compromisos adquiridos por la UE, tras la firma del Acuerdo de París sobre Cambio Climático en la COP 21 de 11 de diciembre de 2015 y con los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) firmados en septiembre de 2015 en Naciones Unidas. Estas prioridades incluyen, entre otros objetivos, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, el cambio del modelo de consumo energético…etc.
Más allá de las prácticas agrícolas del actual greening (planteadas desde una lógica interna para cubrir algunas carencias del modelo agrícola europeo), las nuevas exigencias de ahora responden a una lógica externa, a saber: la marcada por los citados compromisos del Acuerdo de París y de la agenda ODS.
A todo ello habría que añadir los grandes temas de política general que son hoy prioritarios en la UE y que absorberán una parte considerable del gasto europeo. Me refiero a las prioridades en defensa, control de fronteras, seguridad, biotecnología, digitalización y robótica, movilidad de los jóvenes, acogida a refugiados, inversiones en infraestructuras de comunicaciones (interconexiones eléctricas entre países, corredor mediterráneo,…),…
La PAC, ante un escenario de recortes
Todas ellas son prioridades que, sin duda, absorberán una parte considerable del gasto europeo, y que afectarán a la PAC. La cuestión es, por tanto, cómo distribuir los recortes dentro de la PAC, si cargándolos sobre el primer pilar (y dentro de éste, sobre los pagos directos o sobre los mecanismos de intervención asociados a la OCM única) o recortando los recursos destinados al segundo pilar (afectando al fondo FEADER, que es el que financia las acciones de Desarrollo Rural).
Lo más probable es que, una vez más, sea el segundo pilar de la PAC el más afectado, dada la mayor sensibilidad política que tiene todo lo relativo al primer pilar (en concreto, los pagos directos) y dado también que los intereses de los grupos de Desarrollo Rural están peor representados en Bruselas que los de los agricultores.
No obstante, es probable que también haya recortes en el sistema de pagos directos, e incluso algunos cambios. Se habla incluso de extender a todo el primer pilar de la PAC el modelo de “planes estratégicos” (similar al de los actuales “programas operativos” del segundo pilar de Desarollo Rural), un modelo que estaría basado en resultados y en “pagos por bienes públicos”.
Ello haría que los pagos directos fueran ayudas finalistas, es decir, ayudas ligadas a los grandes objetivos de la UE (lucha contra el cambio climático, prevención de la erosión de los suelos, mantenimiento de la biodiversidad, generación de empleo, cohesión social, bienestar animal,…). Eso implicaría que los agricultores recibirían las ayudas directas a cambio de abordar determinados proyectos de innovación en sus explotaciones.
Hacia el final de una PAC sectorial
Todo esto marca, en mi opinión, el final definitivo de la política sectorial que ha caracterizado a la PAC desde su creación. Es un final que conduce a la transición hacia una política basada ya en una lógica territorial, alimentaria y de sostenibilidad ambiental, y más proactiva en la promoción del desarrollo y de la cohesión social de los territorios rurales europeos.
Esto significa dejar el tema de la competitividad en manos de los agricultores y de su capacidad para desenvolverse en un mercado cada vez más abierto y globalizado, lo que tiene sus riesgos, ya que no todos los agricultores están en condiciones de afrontar por sí solos ese desafío.
Es por ello, que, en ese escenario, debería modificarse la actual filosofía de las ayudas directas (concedidas de forma generalizada) para concentrarlas en los agricultores que realmente las necesitan para continuar en su actividad (una especie de renta agraria de garantía básica), siempre a cambio de cumplir las condicionalidades antes comentadas.
La negociación está abierta. La Comisión Europea ha hecho sus deberes tomando la iniciativa y presentando las primeras propuestas para la PAC post-2020. Ahora es el turno del Consejo de Ministros de Agricultura y del Parlamento Europeo.
Será una negociación compleja a tres bandas (trílogos), y con la incertidumbre del resultado de las negociaciones del Brexit, sin las cuales no se podrá aprobar el marco financiero 2021-2027, ni, por tanto, tampoco los reglamentos de la nueva PAC.
Otro factor de incertidumbre es el cierre de la actual legislatura europea y la celebración de elecciones al Parlamento en junio de 2019.
Todo esto hace aún más improbable que la PAC post-2020 pueda estar en marcha en 2021 como desea la Comisión Europea, y que se tenga que retrasar su aplicación. Veremos.
