Primer análisis del acuerdo presupuestario: las luces superan a las sombras. Por Tomás García Azcárate

Tomás García Azcárate.

Tomás García Azcárate.

En esta nota de urgencia vamos a abordar el acuerdo presupuestario del pasado 21 de julio en el Consejo Europeo bajo dos ángulos: el primero se refiere al general y el segundo desde el aspecto en el que nuestro nivel de incompetencia es menor, es decir la parte relativa a la agricultura.

Por supuesto, compañeros más competentes que yo harán seguramente comentarios pertinentes relativos a otros aspectos muy relevantes del presupuesto comunitario como pueden ser los de la política regional, social o de investigación. Pero, en mi caso, zapatero a tus zapatos y centraré mi análisis especifico en la parte agrícola.

Estamos analizando un compromiso conseguido tras la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno más larga de la construcción europea. Por lo tanto, el texto tiene luces y sombras que vamos a intentar presentar.

Para aquellos lectores impacientes que viven en el mundo bipolar del “si” y del “no”, adelanto ya mi conclusión y es que las luces superan con creces las sombras. Pero las sombras, como las meigas, haberlas, haylas.

En cuanto a mi evaluación global del presupuesto agrario, el lector impaciente puede dirigirse directamente al primer apartado de la segunda parte de este largo análisis.

Primera parte: unos apuntes generales

Luces: tenemos un acuerdo.

No quiero ni imaginar lo que los periódicos, y los tertulianos, dirían si no hubiéramos tenido un acuerdo. Europa ha demostrado quees capaz de superar los momentos de crisis para alcanzar acuerdos de compromisos.

Sombras: los mecanismos de toma de decisión no son satisfactorios.

Esta larga crisis ha demostrado, una vez más, que la regla de la unanimidad que todavía persiste en algunas de las tomas de decisiones europeas no es adecuada. Hay que buscar otras fórmulas para conseguir que los legítimos intereses de cada Estado miembro sean respetados.

Me atrevo a proponer una, la misma que se sutilizó en los temas de política agraria después de la crisis de la silla vacía: un nuevo Compromiso de Luxemburgo que permita, bajo ciertas condiciones, en los ámbitos en los que todavía hoy persiste la regla de la unanimidad, usar el comodín del “interés vital” para bloquear, al menos durante cierto tiempo, una decisión tomada por mayoría cualificada. Como fase transitoria, dió buen resultado en el caso de la PAC.

Luces: el Fondo de Recuperación.

No vamos a insistir sobre este punto. Nuestras autoridades ya lo hacen con suficiente entusiasmo. Evidentemente, los 140.000 millones del Fondo de Recuperación que deberían llegar a nuestro país son 140.000 millones de buenas noticias, y los 72.750 millones en forma de ayudas y no de préstamo por partida doble.

Luces: la Comisión va a emitir deuda.

Será la primera vez que la Comisión Europea emita deuda con el respaldo del presupuesto comunitario (triple A en los mercados) para transferirlo a los Estados. Es indudablemente un paso adelante, más hacia el objetivo de dotar a este viejo continente de la capacidad política y económica de los medios para defenderse frente a los viejos (los Estados Unidos y Rusia) y los nuevos (China) gigantes que están modelando el mundo de mañana.

Sombras: los poderes para emitir deuda están limitados.

El texto es claro. La autorización dada a la Comisión para emitir deuda está directamente relacionado con la crisis del Covip-19 y está limitada “en el tiempo, en su cuantía y en sus fines”.

Luces: Europa se va a dotar de nuevos recursos propios.

El presupuesto europeo dispone hoy principalmente de un recurso propio “tradicional”, una gran parte de los derechos de aduanas percibidos en la frontera cuando un producto entra en el mercado común. Suponen alrededor del 15%  del total.

Este recurso se completa con aportaciones de los Estados miembros, calculadas por un lado en base a un porcentaje de la base común armonizada del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) que recaudan los Estados miembros (un 12% del total) y,  por otro, por un porcentaje uniforme de su Renta Nacional Bruta (RNB).

Esta estructura “rara” no es fruto de la casualidad. Cuando más independientes de los Estados y más automáticas sean las fuentes del presupuesto comunitario, mayor independencia tendrá  las instituciones más comunitarias (la Comisión y el Parlamento Europeo) lo que no suele ser visto con buenos ojos , como regla general, por el Consejo y los Estados miembros.

El dotar de nuevos recursos propios a la Unión Europea, en forma de nuevos impuestos y tasas, es pues otro paso más hacia la construcción de una auténtica Europa a la altura de los retos del siglo XXI.

La tasa sobre los plásticos de un solo uso deberá estar implantada el 1 de enero del 2021. La Comisión deberá presentar una propuesta de tasa “Google” en el primer semestre del 2021 y ser aprobada a lo más tardar el 1 de enero del 2023.

El acuerdo pide a la Comisión que presente una propuesta de revisión del mercado de emisiones que incluya al transporte aéreo y marítimo así como una propuesta de tasación de las transacciones financieras (tasa “Tobin”), aunque el calendario de dichas propuestas es menos preciso (“a lo largo de las futuras perspectivas financieras”).

Luces: una futura tasa carbono a la frontera.

Gran interés tiene para el sector agrario el acuerdo de implantar una “tasa carbono” a la frontera, con el mismo calendario que la tasa “Google”. Es una primera respuesta al clamor existente, en particular entre los agricultores europeos, acerca de la competencia desleal que sufren en el mercado europeo de las importaciones desde países que no están sometido a las mismas exigencias de cultivo.

Del dicho al hecho va mucho trecho, pero es indudablemente para mí un paso adelante en la buena dirección.

Luces y sombras: los plazos para comprometer los gastos.

El acuerdo prevé que el 70% del gasto deberá ser comprometido en los años 2021 y 2022. El 30% restante tendrá que ser comprometido antes del 31 de marzo del 2023.

Este calendario estricto tiene su lógica, ya que se trata de financiar acciones encaminadas a abordar de frente las consecuencias de la crisis del Covid-19. Pero la experiencia demuestra que las prisas en comprometer el gasto no son siempre compatible con las mayores garantías de eficacia y eficiencia de dicho gasto.

Se tendrán que movilizar los correspondientes mecanismos de supervisión del gasto y estar muy atento a este aspecto.

Luces: los compromisos medioambientales.

El 30% de todo el gasto deberá contribuir al objetivo de mitigar y adaptarse al cambio climático y al objetivo ya aprobado de alcanzar la neutralidad climática en el año 2050.

Como esto es poco preciso, el acuerdo especifica también que deberán servir para el cumplimiento de los objetivos climáticos ya aprobados para el año 2030, objetivos que además deberán ser revisado a la alza antes del fin del presente año 2020. Como regla general, todos los gastos deben ser coherentes con los objetivos del acuerdo de París y el principio del “no incordiar” recogido en el Pacto Verde europeo.

El que los Jefes de Estado y de Gobierno acuerden que la urgencia económica y social de la pandemia no debe hacer olvidar la urgencia climática y que todos los gastos de la Unión deben servir para afrontar de manera coherente y sinérgica todos estos restos al mismo tiempo, es una buena noticia.

El diablo está como siempre en el detalle: ¿Qué partidas se van a considerar para el cálculo de este 30%? ¿Cómo se va a supervisar dicho porcentaje y que mecanismos de sanción o penalización se van a adoptar?

Luces y sombras: la supervisión de las ayudas.

A partir del momento que pedimos juntos dinero prestado a los mercados, es normal que juntos tengamos un derecho de mirar cómo este dinero es invertido. El debate no puede ser pues si hay “condicionalidad” o no, que la debe haber, sino sobre los mecanismos y las reglas de esta supervisión.

Los planes serán aprobados con mayoría cualificada entre los Veintisiete y los desembolsos posteriores dependerán del cumplimiento de una serie de objetivos preestablecidos. La Comisión Europea evaluará si se han cumplido estos objetivos, aunque excepcionalmente uno o más socios que tengan dudas de su análisis podrán pedir que debata antes a nivel de los Jefes de Estado y de Gobierno.

Los criterios para la evaluación están explicitados en el texto, aunque su formulación tiene las indefiniciones características de un acuerdo como este: reforzar el potencial de crecimiento, crear empleo, reforzar la resiliencia económica y social, contribuir efectivamente a la transición ecológica y digital.

La sombra es que, evidentemente, estamos ante un mecanismo nuevo cuyo funcionamiento es totalmente desconocido. Pero los criterios aprobados parecen sensatos y deberían ser prioritario para cualquier gobierno.

La supervisión europea puede servir de aciguate y garantía frente al riesgo señalado en los puntos anteriores. El texto hace referencia a los artículos 2 y  17 del Tratado de la Unión Europea y 317 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

El artículo 2 es el siguiente:

“La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.”

El artículo 17 reza (entre otros) lo siguiente:

“La Comisión promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin. Velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos. Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.”

En cuanto al artículo 317, dice lo siguiente:

“La Comisión, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos autorizados, ejecutará el presupuesto en cooperación con los Estados miembros de conformidad con las disposiciones de los reglamentos adoptados en virtud del artículo 322, con arreglo al principio de buena gestión financiera. Los Estados miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera.”

Ninguna de estas tres referencias debería plantear problema en nuestro país. Este recordar la necesidad del respeto de la ley y de la buena gestión financiera parece más orientadas por un lado a algunos Estados como Polonia o Hungría, en cuanto al respeto de la ley y de las reglas de la democracia, y, por otro, a Bulgaria y Rumania en cuanto a la gestión financiera.

Luces: el plazo para devolver los préstamos.

Teniendo en cuenta las dificultades actuales a las que están confrontados los Estados miembros que se van a beneficiar de los préstamos, el plazo para su devolución se extiende hasta el año 2058.

Sombras: el recorte en el Fondo para la Transición Justa.

El Fondo para la Transición Justa, pieza clave en el llamado Pacto Verde Europeo, canalizará dinero para regiones muy dependientes del carbón. Su dotación con cargo al fondo de recuperación estaba propuesta inicialmente en 30.000 millones y se reduce a 10.000 millones de euros.

Sombras: menor ambición en I+D.

Frente a una propuesta inicial de dotar un fondo extraordinario adicional para la investigación y desarrollo con 13.500 millones, su cuantía final será de 5.000 millones

Sombras: desaparece el fondo para incentivar inversiones privadas en empresas.

En la propuesta inicial, este fondo para incentivar inversiones privadas en empresas a través del BEI buscaba solventar el escaso margen fiscal de algunos países como España para recapitalizar su tejido productivo. Su presupuesto inicialmente previsto era de 26.000 millones.

Sombras: la vuelta de los “cheques” nacionales.

Para compensar a los Estados miembros contribuyentes netos de una manera “excesiva”, se ha instituido un mecanismo de cheques nacionales que les devuelven una parte de dicho “exceso”. El más conocido hasta ahora era el “cheque británico”, pero otros 5 Estados miembros (Países bajos, Dinamarca, Austria, Suecia y Alemania) disfrutaban de este privilegio.

La Comisión Europea había propuesto la supresión de estos cheques, pero fueron re-introducidos paso a paso en las distintas propuestas de compromisos de Charles Michel. Al final, y durante los 7 años de las perspectivas financieras, sumarán 53.000 millones.

Sombras: la reserva nacional de los derechos de aduana pasa al 20%.

Aunque como ya hemos señalado los derechos de aduana son un recurso propio “tradicional” de la Unión, los Estados miembros están autorizados a quedarse con un porcentaje de dichos derechos en compensación de los gastos de gestión que tienen que asumir en frontera.

Este porcentaje es aumentado del 15 al 20%, en un gesto claro hacia los Países Bajos, cuyo puerto de Rotterdam es el gran centro aduanero europeo.

Segunda parte: Unos apuntes acerca del presupuesto agrario

Luces y sombras: el presupuesto para la PAC.

La verdad es que el tema no es nada sencillo, en particular porque las cifras que se manejan no son comparables. Todo depende si hablamos en euros constantes o en euros corrientes.

En euros constantes, tienen razón aquellos que señalan una disminución del presupuesto europeo dedicado a la PAC. Las Cooperativas Agro-Alimentarias y las organizaciones agrarias (ASAJA, COAG, UPA y Unión de Uniones) han manifestado su decepción ante el resultado.

En euros corrientes, también tiene razón, entre otros nuestro ministro Luis Planas, cuando dice que se ha conseguido el mantenimiento del presupuesto de la PAC. Allan Matthews (http://capreform.eu/when-the-cap-budget-pendulum-finally-stopped-swinging/?s=09 ) afirma que podría haber incluso un pequeño incremento, afirmación que no estoy capacitado ahora mismo para validar.

¿Es este un buen resultado para el campo europeo en general, y español en particular? Obviamente depende de los criterios de valoración que se usen. Una manera de objetivizar el juicio es comparar este resultado con el conseguido en las perspectivas financieras actuales, 2014-2020.

El resultado final de esta negociación que, por parte española, estuvo encabezada por el presidente Rajoy, fue una reducción total del presupuesto agrario del 13% en términos constantes, pero del 18% para el segundo pilar de la PAC, el Desarrollo Rural.

Muchos, entre ellos yo mismo, saludamos positivamente este resultado como “el haber salvado los muebles” en una difícil negociación. ¡Incluso hubo alguna que me preguntó si me había afiliado al Partido Popular!

Si hemos calificado la negociación anterior de “difícil”, no sé cómo habría que calificar la actual: extremadamente difícil me parece incluso corto. El recorte, en términos constantes, del nuevo acuerdo es del 10%, 3 puntos menos que en el periodo anterior.

Lógicamente, cabe pensar que todos aquellos que hemos calificado como  logro positivo el resultado conseguido por Mariano Rajoy y Miguel Arias califiquemos igualmente como positivo el resultado obtenido por Pedro Sánchez y Luis Planas. Seguro que ahora alguno se preguntará por qué me he hecho vocero del Gobierno.

Sombras: menor ambición en Desarrollo Rural.

Frente a una propuesta inicial de dotar un fondo extraordinario para el Desarrollo Rural con 15.000 millones, su cuantía final será 7.500 millones.

Sombras: los porcentajes de cofinanciación comunitaria disminuyen en Desarrollo Rural.

El cuadro siguiente, realizado por Alan Matthews, resume los nuevos tipos de cofinanciación del Desarrollo Rural.  Como se puede apreciar, en la mayoría de los casos se han revisado a la baja lo que quiere decir que el esfuerzo complementario que deberán realizar las regiones y el Gobierno central para movilizar estos fondos es mayor.

En ningún caso, la cofinanciación comunitaria podrá ser menor del 20%.

Luces: el 40% del gasto debe contribuir a los objetivos de mitigación y adaptación al cambio climático.

Lo hemos visto en la primera parte, los retos medioambientales a los que estamos todos confrontados son de gran magnitud, hay una voluntad política fuerte de seguir luchando para que siga habiendo en un futuro una presencia humana sobre esta tierra y la agricultura y los agricultores deben ser parte de la solución.

Como hemos señalado en la primera parte sobre el caso del compromiso general del 30%, el diablo está en el detalle y en el decidir qué partidas presupuestarias se van a considerar para el cálculo de este 40%.

Luces: se avanza unos pasos más hacia la convergencia externa.

Aquellos Estados miembros cuyas ayudas unitarias medias por hectárea sean inferiores al 90% de la media comunitaria verán reducida esta diferencia e un 50% en 6 etapas. Ninguna de estas ayudas medias será inferior a 200 € por hectárea  en el año  2022 y 215 € en el 2027.

Aunque este tema no tenga incidencia directa para España, es importante porque aumenta el interés de los todavía llamados “nuevos” Estados miembros en la PAC y en su defensa. Cuanto más Estados miembros seamos para defender la PAC frente al club de los rácanos, mejor.

Sombras: muchas decisiones sobre la futura PAC escapan a los ministros de Agricultura.

Como acontecía en las anteriores perspectivas financieras, los Jefes de Estado y de Gobierno han incorporado al acurdo importantes elementos de discusión que estaban encima de la mesa de los ministros de Agricultura  y del Parlamento Europeo.

Independientemente de que pueda estar de acuerdo o  no con la decisión tomada, me parece mal excluirlos del proceso más democrático que existe en asuntos europeos, la codecisión entre los representantes de los Estados (los ministros) y los de los ciudadanos (los parlamentarios europeos).

Me podrán objetar que el Parlamento todavía tiene que aceptar el acuerdo de los Jefes de Estado y que hay margen de negociación, lo cual es cierto. Pero este es reducido ya que no es imaginable que el Parlamento Europeo deshaga los delicados equilibrios encontrados a lo largo de la más larga cumbre de la historia europea.

Luces: aceptación del nuevo modelo de organización de la PAC basado en los Planes Estratégicos nacionales.

Estos planes pueden ser un elemento importante de racionalización y simplificación de la PAC. No cabe desarrollar esta problemática aquí pero el lector que queira profundizar puede referirse a mi reciente artículo al respecto “The new delivery model of the CAP: Some relevant issues”, publicado en la revista. “Economía agraria y recursos naturales” (https://polipapers.upv.es/index.php/EARN/article/view/earn.2020.01.07/0)

Sombras: la modulación de las ayudas sería opcional para los Estados miembros.

Los Estados miembros que quieran podrán fijar un límite máximo de ayuda por explotación, 100.000 euros. Este límite se refiere únicamente a la ayuda básica a las rentas y se podrán deducir en su cálculo los costes de la mano de obra en su integridad.

Tanto el carácter optativo de esta modulación como la deducción íntegra de todos los costes de la mano de obra limita mucho el impacto redistributivo de la medida.

Luces: se consolida las transferencias posibles entre los presupuestos nacionales para cada uno de los dos pilares.

Se autorizan de nuevo flexibilidades entre los presupuestos nacionales de los dos pilares de la PAC.

Hacia el segundo pilar, los máximos posibles son del 25% en términos generales, que se aumentarán en un 15% si van dedicados a medidas medioambientales y en un 2% para un apoyo adicional a los agricultores jóvenes. Seguirá sin ser necesario la cofinanciación nacional para movilizar estos fondos transferidos. En sentido contrario, hacia el primer pilar, la transferencia posible será del 25%.

Parte tercera: La hora de la negociación hispano-española

Con estos mimbres, tendremos que hacer el tiesto estos próximos años. Son los que están y están los que son. Ahora toca invertirlos de la mejor manera posible.

El éxito de la transición ecológica, de la adaptación y la mitigación del  cambio climático depende de la movilización activa del conjunto de la sociedad. Este es un compromiso de todos para todos.

La agricultura y los agricultores tienen una gran responsabilidad. En un contexto de crisis de renta, esta necesaria participación activa pasa primero por la construcción de cadenas alimentarias creadoras de valor y por una justa distribución de dicho valor entre todos sus actores.

Una renta digna

La revisión de la Ley de la Cadena Alimentaria; la correcta y completa transposición de la nueva Directiva sobre prácticas comerciales desleales; el apoyo decidido a las organizaciones de productores comerciales en línea con la «sentencia endivias» y a sus asociaciones; la consolidación de interprofesionales empoderadas… son condiciones necesarias aunque no suficientes para que los agricultores asuman el papel que les corresponde.

Al final, podríamos resumir todas estas acciones entorno a un objetivo: un producto digno tiene que tener un precio digno.

El futuro Plan Estratégico debe abordar también el problema de la creación de valor bajo el ángulo de la mejora de la estructura de las explotaciones, su nivel tecnológico, el apoyo a la investigación y desarrollo; la accesibilidad de las explotaciones familiares a las nuevas tecnologías; la promoción del uso en común de maquinaria, drones,  servicios técnicos… La renta de los agricultores también se construye mejorando la productividad de todos los factores de producción, la tierra, el capital y la mano de obra familiar o no.

Los actores de la transición ecológica

La nueva figura del agricultor genuino es una de las claves, en este nuevo diseño, para que las ayudas vayan dirigidas lo más posible hacia los profesionales de la agricultura actores de la transición ecológica.  Con las debidas medidas transitorias para evitar consecuencias sociales indeseables e indeseadas, el proceso de concentración de las ayudas en los verdaderos agricultores, iniciado ya, debe alcanzar su velocidad de crucero.

El apoyo a los circuitos cortos, las ventas directas, los Sistemas Agroalimentarios Territorializados, los mercados campesinos,… son otra de las claves. En particular, una decidida política de compras públicas y un apoyo a esta nueva logística para facilitar el encuentro entre oferta y demanda, son instrumentos que ya han demostrado su interés.

El mantenimiento de una condicionalidad reforzada es una piedra angular del edificio. En particular, debería incorporar una auténtica y agronómicamente sensata rotación de cultivo como elemento esencial, además de proteger las superficies de interés ecológico.

Una vez centrados en los agricultores genuinos, la nueva figura de los Eco-Esquemas aparece como otra clave decisiva de la transición ecológica. Para ello, deben estar bien dotados financieramente y recoger una gama suficientemente variada de posibilidades para permitir que muchos agricultores genuinos y muchas agriculturas tengan la posibilidad de participar.

La agricultura ecológica, la lucha integrada, la coexistencia entre agricultura y ganadería, entre ganadería de montaña y fauna natural y entre ganadería y silvicultura,  el no o mínimo laboreo, la ganadería extensiva.., son algunos de los instrumentos útiles para la transición ecológica.