La reciente aprobación de la Ley 16/2021 de medidas para la mejora del funcionamiento de la cadena alimentaria y la apertura del proceso de participación pública del Proyecto de Real Decreto sobre las condiciones de contratación en el sector lácteo son los motivos que nos llevan a escribir de nuevo sobre un asunto, que ya hemos tratado anteriormente desde estas mismas páginas (AgroNegocios nº 740, julio de 2020; Mundo Ganadero n.º 229, 2021).
Costes de producción y OPs en el sector lácteo: propuestas para un debate en tiempos inciertos. Por Francisco Sineiro y Jorge Santiso
Por Francisco Sineiro y Jorge Santiso (ECOAGRASOC, Universidad de Santiago de Compostela).
Centraremos nuestras reflexiones sobre dos puntos concretos: 1) la problemática existente en la aplicación del principio de recuperación de los costes de producción, y 2) la importancia de tener unas Organizaciones de Productores (OPs) operativas en la negociación de los contratos. En ambos casos nos apoyaremos en un análisis comparado con experiencias llevadas a cabo en otros Países y de modo singular en Francia (Proyecto «Interbranch-relations-in-the-Spanish-Dairy-Sector”, disponible en https://www.researchgate.net/project/Interbranch-relations-in-the-Spanish-Dairy-Sector).
Costes de producción, venta a pérdidas y modelos de indexación
Con el objetivo de evitar la destrucción del valor en la cadena alimentaria la nueva Ley 16/2021 establece que “cada operador deberá pagar al operador inmediatamente anterior un precio igual o superior al coste efectivo de producción en que efectivamente haya incurrido o asumido dicho operador”.
Sin entrar en la aplicación de este precepto en otros eslabones de la cadena, la inclusión del coste de producción como precio mínimo de la leche en origen aparenta ser una buena solución para asegurar a los productores la recuperación de los costes incurridos y sentar las bases para determinar los precios mínimosde cesión a la distribución, evitando así la venta a pérdidas en la escala industrial.
Como principio de funcionamiento de la cadena alimentaria nada que objetar, pero su aplicación práctica presenta una doble problemática: (1) por las dificultades para acordar una definición de esos costes, y (2) por los efectos que su eventual aplicación podría tener sobre la competencia exterior.
(1) Para su aplicación se precisa delimitar mejor su concepto pues, más que sobre un coste individual de cada productor, la referencia debería ser un coste medio de producción que asegure que se mantienen las condiciones de competencia a medio y largo plazo.
Su valor tendría que incluir todos los conceptos de coste, incluidas las amortizaciones y los costes de oportunidad, y descontar los ingresos conexos como los procedentes de la venta de ganado o las ayudas de la PAC; por eso, sería más correcto hablar de un precio umbral de la leche (similar al prix de revient usado en Francia) que de un coste de producción.
En todo caso, para poder aplicarlo, el concepto de recuperación de costes tendría que estar basado en una metodología validada; volviendo de nuevo a la experiencia francesa su determinación fue realizada dentro de la Organización Interprofesional (CNIEL, méthode COUPROD de costes de producción).
En ausencia de esa herramienta de estimación de costes, el objetivo de impedir la venta a pérdidas puede resultar en la paradoja observada en los últimos meses cuando se trasladó a unos contratos, que no habían sido negociados, a través de una cláusula en la que el ganadero se veía obligado a reconocer y firmar que el precio cubría los costes de producción.
Competencia exterior
(2) Con relación a la competencia exterior, es obvio que no estamos en un mercado aislado, y adoptar un valor de costes de referencia tendría un impacto directo, tanto de los productos lácteos que entran en nuestro mercado como los que nosotros exportamos.
Del mismo modo, una construcción de precios aditivos a lo largo de la cadena y al margen de la situación del mercado podría tener un impacto sobre el consumo, con efectos que también deben valorarse.
Las experiencias de contratos que toman como única referencia el coste de producción son muy limitadas y están ligadas a situaciones concretas. Un ejemplo es el contrato establecido desde el año 2009 por TESCO, el principal grupo de distribución en el Reino Unido, con unos 800 ganaderos integrados en la asociación TSDG (Tesco Sustainable Dairy Group) para el aprovisionamiento de leche pasteurizada. En este caso, el precio pagado a los productores está determinado por el coste medio de producción establecido por una entidad independiente.
Más allá de la viabilidad (a nuestro juicio escasa) de los valores absolutos de costes de producción como pauta para determinar el precio de la leche, no cabe duda del interés que presentan para seguir su evolución y, en su caso, desencadenar revisiones del contrato para adecuarlo a condiciones cambiantes, propias de tiempos inciertos como los actuales.
A este respecto, cabe recordar que el sector lácteo dispone ya de herramientas que permiten adaptar el precio del contrato a la evolución de los mercados, incluidos los de los costes en que incurren los ganaderos en la producción de leche: la interprofesional INLAC elabora y publica un sistema de indicadores e índices sintéticos basados en modelos contrastados a lo largo de más de 10 años.
Así, el índice INLAC A3 integra la evolución de los costes de alimentación del ganado, la de los principales productos lácteos y el índice de precios salida de industria. Un contrato indexado al Índice INLAC A3 daría como resultado precios de la leche razonablemente alineados con la evolución de los costes de producción y la evolución de los productos lácteos elaborados.
En el gráfico adjunto puede verse el perfil de precios indexados en 2021 y su comparación con el de los países competidores en nuestro mercado (reflejados en el precio ponderado 5EM) y el de los precios medios en España (FEGA).
A pesar de tratarse de un año con los mercados tensionados, los precios indexados habrían seguido una evolución próxima a los precios 5EM, mientras que los precios FEGA se mantienen con variaciones mínimas, reflejo de una mayoría de contratos a precio fijo o auto-referenciados, incapaces de recoger aumentos en los costes de producción y la valorización de la leche en el mercado que se está dando en la situación actual.
Esta situación se viene repitiendo desde finales de 2016, con el resultado ya conocido de precios de la leche en España significativamente inferiores a la media comunitaria. La dinámica de los contratos no indexados juega claramente en contra de los productores, pero la respuesta no está en buscar fórmulas administrativas de dudoso cumplimiento como la de impedir la venta a pérdidas, sino en dotarse de estructuras organizativas con capacidad para abordar procesos de negociación de los contratos, incluida su indexación.
La experiencia francesa se ha desarrollado en esa dirección con la elaboración por CNIEL de un grupo de indicadores de la evolución de los mercados para los distintos tipos de productos lácteos (de gran consumo o de ingredientes industriales) y destinos (hogar, canal horeca y exportación).
La puesta a disposición de todos los operadores de estos indicadores tiene como objetivo atenuar las asimetrías de información y ayudar a crear unas condiciones de negociaciones comerciales más transparentes
Las OPs y la negociación de los contratos
El desarrollo de los contratos, que abarcan a la práctica totalidad de los productores y compradores de leche, así como su control administrativo, lleva a considerar que España es un cumplidor aventajado en la normativa del Paquete Lácteo, y así se refleja en los informes de la Comisión Europea sobre su aplicación en distintos países.
Las OPs están reguladas desde el año 2012 y hay 10 reconocidas, de las que 6 son de leche de vaca y agrupan a casi un 40% de la producción. Sin embargo, la mayor parte de estas OPs carece de estructura organizativa y capacidad para abordar los procesos de negociación y, poco más del 10% de la producción de leche se ampara en contratos de algún modo negociados (MAPA, Informe 2021)
Los contratos se formalizan por escrito y con duración de un año, pero en la mayoría de los casos sus condiciones son establecidas unilateralmente por la parte compradora. Los avances para reequilibrar las relaciones comerciales en el mercado de leche en origen son muy limitados, y mientras no se normalicen los procesos de negociación entre las OPs y la industria, el desarrollo del Paquete Lácteo será más teórico y administrativo que práctico.
En la propuesta de RD señalada se reajustan, con razón a la baja,los límites de volumen para la constitución de las OPs; posiblemente debieran ser aún más flexibles, tanto en volumen como en número de productores asociados, pero su funcionamiento puede seguir siendo muy limitado si no se les dota de un mínimo de estructura, que precisa de una financiación inicial para poder sacar adelante su trabajo.
Pero antes de realizar nuevos cambios en la regulación, estimamos necesario un debate amplio sobre la situación real de las OPs y las posibles causas de su limitada operatividad. El debate debería implicar a productores, industria y Administraciones públicas y podría girar en torno a tres grandes apartados: (1) los factores explicativos de la situación desde la perspectiva de los promotores de las OPs actuales, sus dirigentes y productores asociados; (2) el papel de la industria y los estímulos que podrían impulsarla apertura de negociaciones, y (3) las iniciativas que pueden desarrollar las Administraciones Públicas. A partir de ahí deberían fijarse las condiciones para dotar de un nuevo marco al Paquete Lácteo.
Para ese debate que proponemos sería conveniente estudiar «in situ» con los actores protagonistas y no sólo desde la normativa aplicada, la experiencia comparada de otros países. Por nuestra parte, hemos analizado la experiencia francesa que ha obtenido unos avances significativos en los últimos años, basada tanto en la normativa específica desarrollada como en las sucesivas leyes promulgadas sobre la cadena alimentaria (la última, la Egalim2) y en una dilatada trayectoria de relaciones y negociaciones profesionales entre los operadores.
De la experiencia francesa destacamos la constitución de unas OPs más flexibles para adaptarlas a las distintas situaciones existentes, con unos requisitos más bajos en volumen y número de productores, pero dotadas de una estructura operativa (al menos un profesional a media jornada).
La mayor parte de las OPs son de tipo vertical y de carácter comercial, sin transferencia de la propiedad de la leche, que negocian las condiciones del contrato en nombre de sus asociados con una única industria por tener todos ellos el mismo comprador.
Además, se han constituido Asociaciones de OPs, en unos casos con un enfoque vertical integrando OPs con entregas a la misma empresa (UNELL a Lactalis y SUNLAIT a Savencia) y, en otros, bajo un enfoque transversal-territorial, como las AOPs Sud-Est y Grand-Ouest. Estas AOPs cumplen un papel importante en funciones de interés compartido como la información, las herramientas de negociación, la preparación del contrato-marco o la gestión de volúmenes.
Un elemento clave en el desarrollo de las OPs en Francia ha sido la creación del Mediador de las Relaciones Comerciales, cuya actividad se extiende a todos los eslabones de la cadena alimentaria desde la producción a la distribución.
El Mediador es nombrado por un decreto del gobierno para un período de tres años y recae en un alto funcionario con experiencia en el Derecho de la Competencia. El objetivo del Mediador es el restablecimiento de los intercambios comerciales entre las partes en litigio en un contrato de venta de un producto agrícola o alimentario para llegar a un acuerdo amistoso.
A modo de conclusión, se puede afirmar que diez años después de haber sido regulados los contratos en el sector lácteo, en España se ha generalizado su aplicación, pero la consecución de este objetivo apenas ha modificado el desequilibrio existente entre productores e industrias, pues sus cláusulas son el resultado de propuestas unilaterales de la parte compradora. La aplicación del Paquete Lácteo y de los objetivos de la Ley de mejora de transparencia de la cadena alimentaria queda totalmente coja si no hay una negociación real de los contratos, que sólo es posible mediante instrumentos de participación como las Organizaciones de Productores.
