Fernando Miranda: “Espero un diálogo más estrecho y mayor comprensión para ver en qué puede mejorarse la PAC”

AgroNegocios.- De la nueva PAC para el periodo 2023-27, ¿qué es lo que más le gusta y qué es lo que menos y cambiaría?

Fernando Miranda.- Cada reforma de la PAC es un poco heredera de la anterior y en la misma se encuentra el germen de la siguiente. Así, en cierta medida, con esta nueva PAC, hemos hecho varias reformas en una, precisamente por la necesidad de evolucionar en ciertos aspectos ya presentes en la PAC de 2014, como han sido la simplificación de las regiones de pago y el avance en la convergencia interna; la necesidad de mejorar en materia de sostenibilidad de las prácticas agrarias o el empleo de los elementos redistributivos que ya estaban presentes en la reforma anterior.

El resultado, que es la parte más positiva, es que nos hemos dotado de un marco legal estable que se extenderá casi hasta el final de esta década, con una financiación asegurada que, para el período 2021-27 supondrá una cifra de 47.724 millones de euros y que para el período de programación del Plan Estratégico 2023-27 ascenderá a 35.549 millones.

Por primera vez, esta reforma de la PAC no ha sido solamente un ejercicio centrado en las ayudas directas, que es el capítulo que más atención despierta, sino que hemos revisado todos los aspectos normativos y regulatorios que, de una manera u otra, tienen como escenario a la explotación agrícola y ganadera. Hemos dotado al sector de un nuevo marco regulatorio que va desde las ordenaciones ganaderas para los sectores porcino, avícola y bovino, a las nuevas normas en materia de nutrición o fertilización de suelos, utilización sostenible de productos fitosanitarios, bienestar animal, empleo de antibióticos o la integración en SIEX de todas las fuentes de información relevantes para el manejo de las explotaciones, sobre todo, a través de la entrada en vigor progresiva del Cuaderno Digital.

No solo hemos logrado mantener el presupuesto de la PAC, en un contexto tan difícil como el derivado del Brexit, sino que, por primera vez, hemos logrado que la PAC entre en vigor, en todos sus elementos, a la vez, en todas las CC.AA. y no como ocurrió en el período anterior, en las que había desfases de más de un año entre unas y otras. Por primera vez, tenemos un marco normativo para la fertilización de los cultivos o una ordenación de las explotaciones avícolas y bovinas, al tiempo que hemos actualizado la del porcino, casi 20 años después de que se hiciera la primera regulación.

¿Y qué es lo que cambiaría o mejoraría?

En el lado de los aspectos que me gustaría mejorar o cambiar del Plan Estratégico de la PAC (PEPAC), sin duda, me hubiera gustado que la Comisión Europea aceptara la ayuda al girasol dentro de los cultivos proteicos, sobre todo teniendo en cuenta la necesidad que tenemos en todo el continente de aumentar nuestra producción de proteína vegetal. Sé además lo que significaba para muchos agricultores y recuerdo muy bien cuando lo hablaba con nuestros amigos de Cuenca.

En un plano más amplio, me hubiera gustado un mejor clima de entendimiento entre todos los actores para aproximar posiciones, de manera que unos entiendan cuál es la posición de partida de cada uno y otros entiendan la necesidad de introducir mejoras. Creo que incluso en este aspecto, la propia gobernanza del PEPAC, va a propiciar un diálogo cada vez más estrecho entre todos para comprender cuáles son las posibilidades de mejora.

Pagos redistributivos para pequeñas y medianas explotaciones agrarias, «capping» o techo de ayudas, reducción de regiones agronómicas, convergencia interna, ecorregímenes, condicionalidad reforzada…etc. Todo esto… ¿Va a suponer una redistribución de las ayudas directas de la PAC entre productores, explotaciones agrarias y territorios, según lo que hoy conocemos?

El pago redistributivo, la degresividad y la limitación de los pagos (“capping”) son los elementos cuyo objetivo es redistribuir los pagos desde las explotaciones más grandes, que perciben mayores importes, a las medianas y pequeñas, tal y como describe el propio reglamento de planes estratégicos. Estos elementos ya estaban presentes en la reforma anterior. La diferencia es que, en esta ocasión, sí aplicaremos el “capping” hasta 100.000 €, o hasta 200.000 € si se justifican costes laborales y, además, se aplicará el pago redistributivo.

La razón no es otra que el resultado de los propios análisis que realizamos en el proceso de elaboración del plan, que mostraban que las explotaciones de mayor dimensión económica eran más rentables y dependían para ello, en menor medida, de las ayudas recibidas.

La regionalización de la ayuda a la renta y el número de regiones es una característica muy propia de nuestro Plan, que nos hace diferentes de cualquier otro Estado miembro. Partíamos de 50 regiones productivas, un número que, a todas luces, era excesivo, por lo que llegamos al acuerdo de simplificarlas en 20 regiones. Sobre esta base, la convergencia hacia el valor medio de cada región se acordó realizar de manera progresiva, de forma que, en 2026, el valor mínimo dentro de cada región fuera el 85 % y en 2029 se alcanzara la convergencia plena.

La sustitución de la condicionalidad y el pago verde o “greening” por la condicionalidad reforzada y los nuevos ecorregímenes (EE.RR.) era una evolución previsible. El “greening” fue muy criticado en su día por su escasa ambición ambiental, pues apenas suponía cambios reales en las prácticas agronómicas, de manera que los EE.RR. venían a asegurar que, en esta ocasión, el cambio tenía que ser más evidente.

Por tanto, hay instrumentos cuya finalidad es, efectivamente, lograr un efecto redistributivo de los pagos, como son el “capping”, la degresividad y el pago redistributivo. El resto de los instrumentos, regionalización y condicionalidad, no tienen este propósito, pero sí que tienen efecto redistributivo como consecuencia de nuestra situación de partida.

En todo caso, el resultado final, tanto si el importe de la ayuda a recibir suba o baje, de la viabilidad de las explotaciones agropecuarias dependerá de otros factores, sobre todo de su adecuada gestión, dimensionamiento y orientación al mercado.

Muchos agricultores y ganaderos ya tuvieron que empezar a pensar si se acogían y aplicaban algunos EERR al inicio de la campaña agrícola, en septiembre/octubre de 2022. ¿Qué acogida están teniendo entre los agricultores que ya sembraron sus cultivos herbáceos, en pastos o en cultivos permanentes?

Cuando planificamos conjuntamente los EE.RR. entre el MAPA, las CC.AA. y el sector, el objetivo era poder ofrecer prácticas que estuvieran al alcance de la gran mayoría de agricultores y ganaderos, que cada explotación se pudiera acoger al menos a uno. Desde el principio eliminamos otros enfoques más restrictivos para determinados sistemas de producción, que podríamos llamar más virtuosos, solo al alcance de unos pocos. Los EE.RR. se basaron en prácticas que ya existen, muchas de ellas muy extendidas, de manera que, con el empuje de las ayudas, buscamos extenderlas a la mayoría de los agricultores y ganaderos. También desde el principio, dejamos claro que la normativa no permitía conceder pagos por cultivos o prácticas “per sé”, es decir, que no supusieran cambio alguno sobre la situación precedente o como un importe proporcional al valor de los derechos.

Con carácter general, creo que agricultores y ganaderos se están interesando por los EE.RR. y se acogerán a ellos cuando presenten sus solicitudes de ayudas. Las flexibilidades que se han introducido en el primer año de aplicación permiten, sobre todo a los que menos estén familiarizados con las prácticas, dar el primer paso. Y, además, cuentan con la seguridad de que, en caso de error, no serán penalizados y que los importes que cobren no tendrán que tributar en el IRPF.

Por lo que se refiere a la información, las fichas detalladas de los EE.RR. son públicas desde octubre de 2021, por lo que las CC.AA. han tenido tiempo para divulgar entre sus agricultores y ganaderos su contenido, sin tener que esperar a que el propio Plan o la normativa estuviera formalmente publicados. Sobre este último aspecto, quiero resaltar que tanto el MAPA como la mayoría de las CC.AA. han llevado a cabo un trabajo encomiable de difusión, con la ayuda también de las organizaciones agrarias y cooperativas. Sé que en este empeño ha habido excepciones, pero prefiero quedarme con la labor positiva de las Administraciones y de las organizaciones agrarias y cooperativas, en las que ha primado el interés por hacer llegar la información a sus agricultores y ganaderos.

Hay 1.107 M€ para los EE.RR. en la PAC 2023. ¿Cree que se agotarán estos fondos y habrá que prorratear los importes o que, al contrario, sobrarán y deberán ir a otras ayudas?

Como comento, los EE.RR. se diseñaron para que tuvieran un alto grado de aceptación, con la flexibilidad suficiente para que acogerse a uno de ellos no supusiera un obstáculo insalvable para una gran mayoría de los agricultores.

Es cierto que, en todo caso, no podemos saber a ciencia cierta cuánta superficie se acogerá a cada una de las 9 prácticas que hemos previsto. Por ello, además, contamos con varios elementos de flexibilidad financiera. El primero, lo constituyen los importes unitarios. Todas las intervenciones de la PAC tienen asociado un importe unitario máximo, por encima del cual no se puede pagar;  un importe unitario previsto o estimado y un importe unitario mínimo, que se correspondería con el resultante de que toda la superficie se acogiera a un ecorrégimen. En función de la superficie que se finalmente se acoja a los EE.RR. se ajustarán los importes unitarios y podremos aprovechar mejor los fondos.

Además, existe otra flexibilidad financiera para los dos primeros años, 2023 y 2024. En España hemos establecido el porcentaje de gastos en EE.RR. en el 23 % de los pagos directos. Durante los dos primeros años, si el gasto es inferior a ese porcentaje, la cantidad sobrante la podremos destinar a la ayuda básica a la renta (ABRS), pero solo hasta un margen del 5%, sumados los dos años.

Si el gasto es inferior a este 5 %, a partir de 2024 o de 2025, según corresponda, tendremos que recuperar la ambición ambiental, incrementando en la misma cantidad el importe destinado en los EE.RR., de manera que si entonces no se gasta, ya sí que se perderían los fondos. El sistema por tanto está pensado, primero, para que la acogida sea amplia y segundo para que los fondos se puedan gastar de forma flexible sin que se pierdan cantidades.

La Consejería de Agricultura de la Junta de Andalucía, con el consenso de las OPAs de esta región, presentó una serie de alegaciones al PEPAC. ¿Qué recorrido tienen estas alegaciones?  ¿Pueden producirse cambios en esta Comunidad que afecten luego al resto?

La Consejería de Agricultura de Andalucía hizo público estos días lo que han llamado “alegaciones” al PEPAC, coincidiendo con el período que tienen las CC.AA. y el propio MAPA, para tramitar cambios en el PEPAC ante la Comisión Europea. Las alegaciones que han enviado al Ministerio de Agricultura, se refieren a las posiciones ya conocidas de esa Comunidad Autónoma sobre el primer pilar de la PAC que, para ser consideradas, precisarían de un acuerdo en Conferencia Sectorial, para lo cual, justo ahora, cuando comienza a aplicarse esta nueva PAC, no parece que sea el mejor momento.

También recibimos estos días la comunicación de los cambios que Andalucía ha introducido en sus intervenciones del Segundo Pilar, a través del Comité de Seguimiento correspondiente, siguiendo el mismo cauce o procedimiento que el resto de las CC.AA., para que el MAPA las tramite ante la Comisión Europea.

Parece razonable que podamos introducir cambios en las intervenciones del Primer Pilar de la PAC cuando tengamos, al menos, los resultados consolidados del primer año de aplicación, con todos los pagos ya realizados.

Teniendo en cuenta que, desde el punto de vista legislativo y productivo, es necesario contar con todos los cambios ya planificados antes de finales de verano de cada año, para el año 2024 es difícil pensar que pueda haber cambios de calado en el Primer Pilar. Únicamente ajustes en EE.RR. si los parámetros de gasto se salen de los márgenes previstos, de acuerdo con la información que tengamos entre julio y septiembre.

El año 2025 será el momento más probable para hacer una suerte de revisión intermedia del PEPAC, con la experiencia adquirida de casi dos años consolidados, de manera que se pueda dejar ya preparado para la entrada en la recta final de aplicación.

La mayoría de CC.AA. ha introducido flexibilizaciones para aplicar la PAC, sobre todo en los EE.RR. y en la condicionalidad reforzada por motivos agroclimáticos u otros. ¿Seguirá también el MAPA, con el permiso de Bruselas, introduciendo ajustes para seguir adaptando el PEPAC a las circunstancias coyunturales o a la realidad de los cultivos o de la ganadería?

Todas las flexibilizaciones y ajustes se están haciendo dentro del marco que proporciona la normativa comunitaria y nacional, sobre todo con el inicio de otoño tan seco que hemos tenido y están sirviendo para ayudar a agricultores y ganaderos a incorporarse a las prácticas.

Como era de esperar, a medida que nos hemos ido acercando al inicio del período de solicitud, hemos ido entrando cada vez más en detalle, con una casuística mucho más pormenorizada, desde los cultivos y producciones más generales, hasta los más especializados.

Desde el MAPA estamos estudiando, con las CC.AA. y el sector, toda la casuística que se nos presenta, con el objeto de encontrar siempre un encaje dentro del marco general del PEPAC, estableciendo excepciones allí donde es posible o buscando en otro caso alternativas. Es un ejercicio inevitable, que se produce siempre que iniciamos un nuevo período de reforma.

¿Están preparados la mayoría de los agricultores para adoptar el Cuaderno Digital Agrario (CUE)?

El cuaderno de productos fitosanitarios es obligatorio desde 2012, de manera que ahora lo que hacemos solo es digitalizarlo. Lo mismo ocurre con el de fertilización, que ya era obligatorio en las zonas vulnerables de nitratos. Lo que hacemos con el CUE es integrar en un solo cuaderno todas las anotaciones que debe realizar una explotación, con la particularidad de que lo digitalizamos para que el propio agricultor pueda luego utilizar mejor su información y facilitar los intercambios de información con la Administración. En el ámbito de los antibióticos, el registro de su venta y el registro de su uso ya están en fase avanzada de implantación y ya estamos teniendo resultados muy prometedores.

Desde las Administraciones facilitaremos una herramienta informática de software para poder cumplimentar el cuaderno digital, pero también estamos impulsando el desarrollo por parte de empresas tecnológicas de herramientas de software que puedan cumplir esa función y que den soluciones más amplias, cubriendo la gestión productiva, agronómica y empresarial de cada explotación. De esta forma, damos libertad en lo que se refiere a la herramienta que el agricultor o ganadero quiera emplear.

Como en todo, sabemos que hay agricultores y ganaderos que tendrán más dificultades para utilizar estas herramientas. Lo sabemos porque ya las tienen con los cuadernos actuales. Por ello hemos previsto una aplicación transitoria, de manera que este primer año, en 2023, con los umbrales que hemos establecido, el CUE solo será obligatorio para el 28 % de los beneficiarios. Para el resto, solo será obligatorio a partir del 1 de julio de 2024.

Como no puede ser de otra manera, estamos abiertos a explorar cualquier flexibilidad adicional, que permita la puesta en marcha del cuaderno de explotación, siempre con el objetivo de que, con ello, consigamos su implantación efectiva.

España ya fue pionera en el pasado cuando puso en marcha el SIGPAC, una herramienta que fue, sin duda, la mejor en su día y que todavía hoy es una referencia a nivel europeo, o el Sistema de Identificación y Registro de Animales o, de forma más reciente, el Sistema de Registro de Ventas y aplicación de antibióticos, que hoy nos permite saber el consumo de estos productos a nivel individual de explotación.

El CUE permitirá poner de nuevo a nuestra agricultura como referencia, de manera que podamos adoptar medidas de política agraria más ajustadas a la realidad, partiendo de un conocimiento más preciso de cómo se emplean los inputs en las explotaciones.

¿Cómo valora la creación de la PTI-Agriambio y el cierto consenso y apoyo suscitado entre organizaciones agrarias y ONG conservacionistas respecto al mismo?

La creación de la Plataforma Temática Interdisciplinar (PTI), Agriambio, que hemos articulado mediante un convenio recientemente firmado entre el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) y el MAPA, eraun paso necesario para la evaluación y el seguimiento del PEPAC desde la perspectiva de la ciencia.

Por primera vez, el mundo científico entra a formar parte del proceso de construcción de esta política, desde el conocimiento de todos sus elementos. Nos ponemos al nivel de los países de nuestro entorno, en donde los principales institutos de investigación científica colaboran de forma estrecha con los organismos encargados de la planificación de las políticas agrarias.

El principal objetivo de la Plataforma será la realización del seguimiento del Plan desde el punto de vista de la consecución de sus objetivos. Recordemos que esta PAC, al contrario que la anterior, ya no es una política prescriptiva, en la que todo quedaba recogido en los reglamentos aprobados en Bruselas, sino que pasa a ser una política basada en la consecución de nueve objetivos específicos, basados en los tres pilares de la sostenibilidad, para los cuales se ha establecido una métrica muy concreta con la que comprobar si se cumplen y en función de la cual nos examinará la Comisión Europea a todos los Estados miembros, imponiendo incluso, llegado el caso, correcciones financieras si observa que nos alejamos de la senda de cumplimiento.

Pero a parte de los aspectos más formales, la Plataforma y el convenio que hemos firmado con el CSIC, viene a incorporar de una manera permanente a la ciencia en la planificación de la PAC. Es importante que, desde el conocimiento de la PAC, la comunidad científica pueda emitir recomendaciones o hacer publicaciones que sirvan de referencia a los responsables de estas políticas para orientarles en la toma de decisiones. También es muy importante tener una comunidad científica que lleve a cabo trabajos, estudios sobre el futuro de las políticas agroalimentarias desde la perspectiva española.

Con ello, nuestra capacidad de influencia en la confección y en el desarrollo de futuras políticas sectoriales podrá ser mucho mayor, en un contexto en el que la comunidad científica de otros países ha tenido tradicionalmente mayor relevancia que en el nuestro.