Tomás García Azcárate
El futuro de la alimentación y de la agricultura (borrador), según la Comisión Europea
Tomás García Azcárate
El próximo 29 de noviembre, la Comisión Europea debería aprobar una Comunicación que debería marcar la futura Política Agraria Común después del 2020. Las propuestas formales están previstas para el segundo semestre del 2018, después de la aprobación de la propuesta de perspectivas financieras 2020-2027 en mayo. Un texto del borrador de Comunicación ha sido filtrado. Lleva el título ambicioso de “El futuro de la alimentación y de la agricultura” y presenta algunas novedades importantes.
El texto de 21 páginas aborda muchos aspectos diferentes, desde un ámbito bastante general. Por ejemplo confirma la importancia de la investigación y la innovación; la relevancia del relevo generacional o la importancia de asumir las inquietudes de los consumidores relativas a los aspectos de salud, nutrición y desperdicio alimentario. Subraya también la importancia de una acertada gestión de riesgos proponiendo entre otros una plataforma de intercambios de experiencias y la necesaria coherencia (subrayado en el texto) entre acciones comunitarias y nacionales.
Desde el punto de vista de la política agraria, la mayor novedad es la exigencia de una estrategia nacional que englobe tanto el primer pilar como el segundo. Desde el punto de vista de las ayudas públicas, lo que más interesara es la propuesta de limitación de las ayudas por explotación. Se le puede sumar, aunque sea de menor importancia en España, la continuidad en el proceso de convergencia externa, entre Estados miembros y en particular entre los “nuevos” y la vieja Europa. Por ser un problema complejo, pero que no afecta directamente a España, lo abordaremos en este artículo. Si en cambio cabe subrayar que la convergencia interna entre los agricultores del mismo país está ausente totalmente del texto.
Estrategia nacional
Cada Estado miembro aprobaría una Estrategia nacional que englobaría a los dos pilares de la PAC, desarrollando así su coherencia interna. Tras un análisis identificando los retos y las oportunidades en el marco de los objetivos generales europeos, la estrategia marcaría los objetivos a perseguir y los indicadores de éxito sin entrar en los detalles. Específicamente, la Comisión señala que “se eliminaría por ejemplo las medidas detalladas y las reglas de elegibilidad tal y como están ahora incluidas en el desarrollo rural”. La contrapartida de esta mayor flexibilidad es una exigencia reforzada de resultados.
Esto suena bien, en principio. Cabe recordar que el primer sector en el que se impuso en el marco del primer pilar una estrategia nacional coherente con la del desarrollo rural fue las frutas y hortalizas en su reforma del 2006. Este enfoque, bien hecho, puede promover más coherencia y sinergias entre los dos pilares de la PAC incluyendo en el juego también los otros fondos estructurales y representar una simplificación importante tanto para las Administraciones de gestión como para los beneficiarios.
“Puede” pero no garantiza. La clave está en el futuro papel que cumplirán los auditores de la Comisión. Actualmente, estos visitan los Estados miembros 3 o 5 años después de que se hayan aplicado las medidas, con la experiencia que brinda este lapso de tiempo y el análisis compàrado de lo que se ha hecho en los otros países. Analizan entonces, con estos criterios reforzados y actualizados, lo que aprobaron las Administraciones de gestión un lustro antes. En otras palabras, aplican sus nuevos y documentados criterios con efecto retroactivo.
A este efecto perverso se le une las consecuencias de la política de movilidad forzosa impuesta a los funcionarios comunitarios y que genera una pérdida de memoria histórica. Los auditores de hoy no conocen (y muchas veces tampoco les interesa) cual era el acuerdo político inicial, que es lo que quería realmente el legislador. Se limitan a su interpretación del texto que puede ser muy distinta de la que se hizo en su momento.
Ante esta situación, las Administraciones de gestión quieren garantías de que no van a ser sancionadas en un futuro, limitan las iniciativas innovadoras creadoras de riesgo y exigen interpretaciones y detalles en los reglamentos que son fuente de complejidad.
¡Que nadie piense que me he vuelto paranoico! Como ya hemos dicho, el sector de las frutas y hortalizas ha sido pionero en esta vía. Interpretaciones retroactivas sobre temas como la externalización, el control democrático, la elegibilidad de los envases y embalajes por solo poner 3 ejemplos, han generado correcciones financieras de gran calado en varios Estados miembros.
La solución es sencilla. Hay que invertir tiempo y energía en la elaboración, discusión y aprobación de las estrategias nacionales. Las estrategias deben ser públicas y expuestas en la correspondiente página web de la Comisión. Todo se debe hacer con luz y taquígrafos, como se hace ya en el sector de las frutas y hortalizas.
A continuación, las interpretaciones de los servicios de control no pueden tener efecto retroactivo. Los inspectores comunitarios deben verificar, primero, que este acuerdo transparente se ha aplicado correctamente y, segundo, aprender de los problemas surgidos en su aplicación, promover las buenas prácticas y publicitar las soluciones encontradas.
Si el paso del tiempo, o las inspecciones realizadas por los servicios, demuestran que se han producido efectos imprevistos e indeseables, abusos o que el texto se presta a interpretaciones que van en contra de los objetivos perseguidos, las reglas deben ser modificadas y serían de aplicación para cualquier nueva decisión que se adopte a partir de este momento.
La Comunicación también nos detalla algunos de los elementos que deben ser incluidos en la estrategia nacional. Sorprende el nivel de detalle de algunas exigencias. Cabe señalar así:
-La investigación y la innovación. No solo se tendrá que ser coherente con las políticas científicas sino que los servicios de asesoramiento a las explotaciones deberán ser reforzados (página 9).
-La exigencia de un plan de gestión de nutrientes y de apoyos para la agricultura de precisión (página 14).
-El apoyo a la bioeconomía (página 16).
-Un capítulo para los jóvenes y nuevos agricultores (página 17).
-Una estrategia medioambiental (página 14). Esto no lo dice explícitamente pero, en mi opinión, se sobreentiende.
El nuevo ordenamiento comunitario sería más “orientado a los resultados”. No dice como, pero cabe imaginar por ejemplo una reserva de fondos que se movilizaría únicamente en caso de desarrollo exitoso. Esto implica la elaboración de un cuadro de mando de indicadores que permitan seguir de cerca la evolución de los avances en la implantación de la nueva estrategia nacional y los resultados conseguidos.
¿Qué pasará si al final del periodo de programación los objetivos perseguidos no se habrán alcanzado? Puede adivinarse que los estados miembros argumentaran que ellos han hecho todo lo posible pero que acontecimientos imprevistos o efectos externos explican este fracaso. ¿Cómo se podrá diferenciar que parte del no-cumplimiento es debido a factores endógenos y que parte está relacionado con factores exógenos fuera del control de la Administración en cuestión?
Limitación de las ayudas directas por explotación
Este es el conejo que la Comisión se ha sacado de la chistera para asumir el recorte de presupuesto como consecuencia del Brexit, por un lado, y por otro de la financiación de nuevas prioridades como la protección en frontera o la emigración. Con ello, se aleja el fantasma de la cofinanciación nacional de las ayudas directas “que podría poner en peligro el correcto funcionamiento actual del mercado único”.
Esta afirmación (página 11) es curiosa por un lado y peligrosa por otro. Es curiosa porque parece indicar que la Comisión cree que las ayudas directas distorsionan (o pueden distorsionar) el mercado único. Si esto es verdad, no merecen estar en la caja verde la de Organización Mundial del Comercio que ampara las medidas que no distorsionan el comercio, o lo hacen mínimamente. Es peligrosa porque podría ser utilizado por los americanos para justificar el carácter creador de distorsión de las ayudas al aceite de oliva y la aceituna de mesa actualmente en litigio, poniendo en peligro toda la arquitectura de la PAC actual.
Propone un techo máximo por explotación para las ayudas directas a decidir entre 60.000 y 100.00 €. Es verdad que solo es una de las 3 pistas de reflexión que propone la Comisión, pero es la única de las 3 que permite hacer frente al agujero presupuestario que se espera en un futuro. Las otras dos son, primero, generalizar el pago redistributivo en favor de las primeras hectáreas aplicado principalmente en Francia y Alemania y, segundo, el concentrar las ayudas en aquellos que viven de la agricultura.
La jugada es de una gran habilidad política. Si el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo no quieren esta limitación, ellos asumirán la responsabilidad de la alternativa presupuestaria que asuma los recortes. Presenta el debate en los términos siguientes: “que paguen los ricos” o “cofinanciación nacional”.
PAC y política medioambiental
La Comunicación dedica espacio a abordar la articulación actual de los aspectos medioambientales de la PAC. Se subraya, con razón, lo complejo de la interrelación entre la eco-condicionalidad, el “greening” de las ayudas, las exigencias legales, las medidas agroambientales y las enfocadas al cambio climáticos. Todo esto debería ser fusionado en un enfoque único, más enfocado a la realidad, más flexible y coherente. Esta música en principio sueña bien.
Los Estados miembros conscientes de los objetivos medioambientales a alcanzar, diseñarían la combinación de incentivos y obligaciones pertinentes, tanto en el primer como en el segundo pilar. La eco-condicionalidad, en el seno de esta estrategia, ser extendida más allá de las obligaciones legales. Además, se podrá transferir fondos del primer pilar al segundo para estos fines sin que su movilización requiera cofinanciación nacional.
Flexibilidad versus tratamientos diferentes
La Comunicación propone por lo tanto una PAC más flexible, más adaptada al terreno, que asegure al contribuyente un uso más eficiente de los recursos disponibles al adoptar medidas que responden mejor a las necesidades locales. Esta es la cara de la medalla.
Pero esta medalla tiene una cruz. Esto quiere decir, por ejemplo, que dependiendo del estado miembro (o la región en un Estado de las autonomías), el agricultor productor de un producto puede verse confrontado a exigencias ambientales muy diferentes. No faltaran los que hablen de distorsión de competencia y tratamientos discriminatorios.
En todo caso, las grandes maniobras han empezado. Es mucho lo que está en juego. Recordémoslo: No hay buenos viento para el marino que no sabe a qué puerto se dirige.
