Eduardo Moyano. Catedrático de Sociología y profesor del IESA-CSIC
Ampliando horizontes en el debate sobre el declive demográfico y la despoblación del medio rural
El tema del declive demográfico está ya en la agenda política, a través de un Comisionado (dirigido por la diputada socialista Isaura Leal), que ha anunciado la presentación una Estrategia Nacional sobre este asunto para la primavera próxima
La realidad innegable de este problema en nuestro país se acentúa en el caso de las zonas rurales, donde, según datos de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), hay ya más de 4.000 municipios (la mitad del total) en serio riesgo de despoblación.
Su reflejo es el abandono de los pequeños pueblos y el envejecimiento de los habitantes que en ellos viven, en un proceso que se extiende por el medio rural español, si bien de forma desigual, dada la gran diversidad del mismo.
No obstante, en los debates sobre este asunto se oyen propuestas y recomendaciones que, desde mi punto de vista, no se sustentan en sólidas evidencias empíricas, como han puesto de manifiesto algunos autores como Rufino Acosta en un excelente artículo publicado en el diario “Hoy” (14/09/2018). Es por ello que, compartiendo algunas ideas del citado autor, haré diversos comentarios con objeto de ampliar el debate sobre un tema de gran importancia, pero al mismo tiempo de una gran complejidad.
Nuestra estructura de más de 8.000 municipios proviene de la Edad Media, y apenas ha sufrido cambios. Esto hace que coexistan regiones con municipios de pequeño y muy pequeño tamaño, donde es acuciante el problema de la despoblación (Aragón, Castilla y León, Asturias,…), y regiones asentadas en una amplia red de medianos y grandes municipios (agrociudades), donde el problema es de otra índole (Andalucía, la parte sur de Castilla La Mancha y el sur de Extremadura).
Sin tener clara esa diferencia, no se puede ordenar el debate, un debate que exige, además, elevar el punto de mira del análisis, y pasar de la escala municipal a la escala comarcal, ya que no es igual hablar de municipios despoblados que de comarcas despobladas.
Creo necesario distinguir entre “despoblación” y “abandono”, por cuanto son dos temas diferentes. Puede haber comarcas en declive demográfico, pero en las que sus campos están bien cultivados, sus bosques cuidados y sus pequeños pueblos limpios, aseados y bien atendidos. Son comarcas “despobladas”, pero no “abandonadas”.
Y también puede haber comarcas que no pierden población, sino que incluso la incrementan, pero que tienen mal cultivadas sus tierras y mal cuidados sus espacios naturales, estando mal atendidos sus núcleos rurales del interior al concentrarse los servicios en las cabeceras de comarca y no existir un sistema en red para que lleguen al conjunto del territorio. Son comarcas “no despobladas”, pero sí “abandonadas”.
La afirmación de que invirtiendo en infraestructuras y equipamientos y extendiendo los servicios básicos al conjunto del territorio rural, se frena la despoblación, habría que matizarla. Aparte del derecho de todo ciudadano (viva en el medio rural o en el medio urbano) a la movilidad y al acceso a los servicios del sistema de bienestar, es un hecho que, a pesar de las inversiones que se han realizado en infraestructuras y equipamientos en el medio rural desde la entrada de España en la UE, gracias a los fondos estructurales (en especial FEDER), y a pesar de la extensión de la red de servicios básicos, muchas áreas rurales siguen perdiendo población.
Tampoco se corresponde con la realidad afirmar que la creación de empleo en el medio rural es el mejor remedio contra la despoblación. Como señala Acosta, si observamos la ingente cantidad de empleos que se han creado en el medio rural en sectores como educación, salud, servicios sociales,… vemos que muchos de esos empleos son ocupados por personas que se desplazan desde los grandes núcleos urbanos a los núcleos rurales, pero que no residen en los pueblos donde desarrollan su trabajo.
Incluso en actividades tan pegadas al territorio como la agrícola, también se está dando este fenómeno, gracias a los avances tecnológicos en la agricultura o ganadería, que permite a su titular gestionar la explotación sin tener que residir en ella, ni siquiera vivir en el núcleo rural donde esté ubicada.
El caso de los agentes forestales es aún más llamativo, dado que no hay actividad más pegada al terreno que la de inspeccionar y supervisar el cuidado y protección del bosque. Pues bien, muchos de estos agentes (en especial, los más jóvenes) deciden vivir en los núcleos urbanos y desplazarse a los espacios naturales para el ejercicio de las tareas que tienen asignadas.
Industrialización rural
Por razones similares a las anteriores, tampoco parece existir un vínculo claro entre la industrialización del medio rural y su contribución a frenar el declive demográfico de las áreas rurales. Salvo en el caso de industrias asentadas desde tiempo atrás en el territorio, que se han vinculado estrechamente a la población local y han generado una cadena de actividades complementarias, la instalación de nuevas industrias no hace que la gente que trabaje en ellas decida vivir en los pueblos donde están ubicadas. De nuevo, la mejora de las carreteras ayuda a que estos trabajadores se desplacen desde los núcleos urbanos a las áreas rurales para trabajar en las nuevas industrias allí asentadas.
Otra afirmación de escasa evidencia empírica es la que considera necesario para frenar el declive demográfico en el medio rural apostar por la mejora de la educación y el acceso de los jóvenes rurales a la formación superior, facilitándoles el desplazamiento desde los pueblos a los centros universitarios.
Aparte de la importancia innegable que esto tiene para la igualdad de oportunidades y la promoción de los jóvenes que residen en el medio rural, es un hecho que la obtención de un título de grado o postgrado hace que salgan de los pueblos los mejor preparados buscando ampliar sus horizontes de vida y encontrar nuevas oportunidades.
La idea de que la instalación en el medio rural de grupos procedentes del medio urbano es un medio de combatir la despoblación de los núcleos rurales no deja de ser una quimera, dado que la magnitud de este fenómeno no pasa de ser algo anecdótico, más allá del efecto positivo que pueda tener en alguna comarca concreta o del impacto que siempre tiene en los medios de comunicación.
Es bueno que los ayuntamientos faciliten ese proceso a los que deseen instalarse en los pueblos ayudándoles a rehabilitar antiguas casas solariegas o a habilitar casas rurales, pero como solución general me parece que tiene un efecto limitado.
Refugiados e inmigrantes
Lo mismo cabe decir del proyecto de facilitar la instalación en los núcleos rurales de grupos de refugiados y/o inmigrantes que buscan desarrollar nuevos planes de vida en nuestro país. Es loable la iniciativa que se está planteando en ese sentido desde las redes españolas de desarrollo rural en colaboración con la OIM (Organización Internacional para las Migraciones), pero son muchas las dudas que surgen sobre las posibilidades de éxito de estas experiencias, aparte del impacto muy localizado que puedan tener.
Se suele abogar por los programas LEADER como una vía para potenciar el desarrollo rural y así frenar el declive de los territorios. Pero, aun reconociendo la incidencia de estos programas en la dinamización de ciertas zonas y sectores de la población rural, la realidad es que apenas tienen una influencia real en el desarrollo de los territorios, debido a su escasa dotación económica y a las rigideces administrativas a las que están sometidos los Grupos de Acción Local tras la integración de esos programas en el segundo pilar de la PAC.
O se refundan para pasar a la política europea de cohesión y así responder mejor a los nuevos retos del desarrollo territorial (entre ellos el reto demográfico) o su futuro será incierto en un contexto cada vez más restrictivo de recursos para la PAC y de nuevas prioridades de las políticas europeas.
Empleo rural y PAC
Se dice que son poco eficaces las políticas públicas destinadas directamente a mejorar la renta de los hogares rurales, pero la realidad es otra. Por ejemplo, es un hecho que programas como los asociados al tan injustamente vilipendiando Plan de Empleo Rural (PER) en Andalucía y Extremadura, o las también criticadas ayudas directas del primer pilar de la PAC, así como las indemnizaciones compensatorias de montaña, han contribuido más que las inversiones del FEDER a fijar población en el medio rural.
Se puede criticar estas políticas por otros motivos, pero la realidad es que tanto el PER (complemento de renta de las familias rurales más empobrecidas), como las ayudas de la PAC (fuente complementaria de ingresos para los agricultores, entre ellos los titulares de pequeñas explotaciones) tienen efectos inmediatos en el poder adquisitivo de amplios grupos de la población rural, y eso los induce a permanecer en los pueblos. Lo mismo está ya ocurriendo con iniciativas como el “ticket rural” del PDR asturiano, si bien aún es pronto para evaluar sus resultados.
En las políticas públicas a escala del territorio, es fundamental para garantizar una red de servicios básicos el papel de los municipios, las diputaciones y las Comunidades Autónomas, pero siempre que cooperen. En el caso de las diputaciones, no tiene sentido plantear su disolución, pues, ya que existen, es más eficiente proponer su renovación para que actúen como verdaderas entidades al servicio de los pequeños municipios de las provincias.
Vida urbana atractiva
Se aboga por la Ley de Desarrollo Sostenible del Medio Rural (2007) como una especie de varita mágica para resolver el problema de la despoblación rural. Aun reconociendo el esfuerzo notable que se hizo en ella por cartografiar la realidad del mundo rural español, creo que, antes de reactivarla, es necesario revisarla y actualizar la información que proporciona. Transcurridos más de diez años de su aprobación, han cambiado muchas cosas en los territorios rurales y en la orientación de las políticas europeas, y se han abierto, además, nuevas ventanas de oportunidad que no habían previsto los legisladores, por lo que su revisión es necesaria.
El problema de fondo de todo este complejo asunto radica en el atractivo que sigue teniendo la vida en los núcleos urbanos. A pesar del malestar e insatisfacción que genera la vida en las grandes urbes, es un hecho que vivir en ciudades de tamaño medio resulta hoy más atractivo que vivir en los pequeños pueblos, ya que mucha gente aún percibe que ello les ofrece más oportunidades de empleo y de desarrollo personal.
No es banal que sean más las personas que, a nivel mundial, viven ya en el medio urbano que las que residen en el medio rural, porcentaje que en el caso español es abrumador en favor de la vida en los núcleos urbanos (más del 80% de la población española vive ya en municipios de más de 30.000 habitantes). Invertir esa tendencia es una tarea hercúlea, ya que el problema del declive demográfico forma parte de un proceso más amplio de cambios culturales y económicos que difícilmente las políticas pueden detener, aunque sí tratar de paliar sus efectos mediante programas que eviten el abandono y el deterioro de la calidad de vida de las personas que, en uso de su libertad de elegir, deciden vivir en pequeños núcleos rurales.
Más allá del problema
Por todo ello, la estrategia para afrontar el reto demográfico tiene que ir más allá del problema de la despoblación rural, y afrontarlo como una cuestión de Estado, ya que tiene implicaciones en el envejecimiento general de la sociedad española, con claras repercusiones en la sostenibilidad del sistema de bienestar. Debe ser, sin duda, una estrategia integral y transversal de medio y largo plazo, en la que se impliquen todos los departamentos ministeriales (Educación, Sanidad, Fomento, Agricultura, Economía y Hacienda,…) y todas las Administraciones (europea, central, autonómica y local).
Tiene que ser también una estrategia diferenciada según las características de cada comarca, combinando políticas a nivel macro y políticas a nivel micro, y creando, además, sistemas eficaces de gobernanza territorial que impulsen dinámicas de concertación en el medio rural y faciliten la participación de las poblaciones locales en pro de un interés general que trascienda el ámbito de los interés particulares.
Sólo así podrán salir adelante algunas de las comarcas afectadas hoy por el riesgo de la despoblación, pero que, al tener una adecuada localización geográfica y/o disponer de una base productiva susceptible de ponerla en valor, además de una población dinámica y emprendedora (capital social), están en condiciones de poder ser reactivadas.
Por el contrario, en otras comarcas, más aisladas y/o carentes de esos recursos socioeconómicos y culturales, la escasa población que en ellas reside verá cómo el declive demográfico seguirá avanzando de forma irremisible, quedándole sólo la opción de resistir mientras puedan y de reivindicar ante los poderes públicos que no las dejen abandonadas a su suerte.
