En contra de lo que algunos nostálgicos pudieran pensar, el retorno del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (con sus viejas siglas MAPA) no es la vuelta a las antiguas esencias agraristas, sino la respuesta a los cambios que se han producido en el sector agroalimentario y en su relación con el medio ambiente.
«El retorno del MAPA». Eduardo Moyano Estrada. Profesor de Investigación. Catedrático de Sociología del IESA-CSIC
Eduardo Moyano Estrada. Profesor de Investigación (Catedrático de Sociología del IESA-CSIC.
Hace un par de décadas, la tendencia dominante era diluir las competencias agrarias en un conjunto más amplio de políticas, que incluían las de Desarrollo Rural y las de gestión del medio ambiente. Esa tendencia se materializó en la formación de Ministerios y/o Consejerías de amplio espectro (agricultura, pesca, alimentación, Desarrollo Rural y medio ambiente), a partir de la idea, compartida por muchos analistas, entre los que me incluyo, de que todos esos ámbitos de la política pública estaban estrechamente relacionados y de que era conveniente gestionarlos de forma centralizada desde un macro-ministerio.
Ese fue el caso del ministerio MAMRM (Medio Ambiente, Medio Rural y Marino) dirigido por Elena Espinosa en la segunda legislatura del gobierno Zapatero, o el más reciente MAPAMA (Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente) de García Tejerina.
Sin embargo, la realidad de algunas de estas experiencias no ha sido muy satisfactoria. Una de las razones fueron las dificultades de integrar en una sola estructura administrativa áreas de gestión complejas, diferenciadas y sometidas a sus propias inercias. Pero también influyó la cada vez más evidente constatación de que por, mucho que en términos teóricos y de diseño de las políticas públicas, tenga sentido integrar áreas tan interrelacionadas como las productivas agrarias, desarrollo territorial o conservación de los recursos naturales, la realidad empírica nos dice que cada área tiene su propia lógica de funcionamiento y está sometida a sus propias prioridades y cambios programáticos.
Gestión eficaz
Por eso, integrarlas en una sola estructura administrativa no siempre conduce a una gestión más eficaz, sino todo lo contrario, viéndose perjudicada la gestión de cada una de las áreas integradas.
El ejemplo del medio ambiente es sintomático. Hace varias décadas, las políticas ambientales se centraban, sobre todo, en los aspectos “verdes” del medio ambiente (espacios naturales, biodiversidad, bosques, agua para el regadío agrícola,…), aspectos en los que la actividad agraria tenía, y tiene, una especial incidencia.
En ese contexto, tenía sentido que lo agrario y lo ambiental pudiera estar integrado en una sola estructura administrativa, desde la cual gestionar de forma coordinada ambos tipos de políticas. Lo mismo cabe decir del Desarrollo Rural, que, en sus inicios, estaba estrechamente relacionado con el desarrollo agrario, como consecuencia del importante peso de la agricultura en las áreas rurales. En materia de alimentación, era también muy estrecha la interacción entre el sector productivo agrario, el sector de las industrias alimentarias y el sector comercial.
Pero todo eso ha cambiado. Hoy, el medio ambiente es mucho más que su componente “verde”, extendiéndose a sus componentes “marrón” (polución, contaminación atmosférica, residuos sólidos urbanos, vertidos industriales, emisiones,…) y “azul” (playas, litoral, ríos,…), además de incorporar el tema del modelo energético y el cambio climático.
Ello explica la necesidad de que las políticas ambientales sean objeto de un tratamiento propio en el seno de un ministerio específico, orientado a cumplir, además, con los compromisos del Acuerdo de París, abordando los temas del medio ambiente, desde una visión amplia e integral (que incluye por supuesto las implicaciones ambientales de la actividad agraria).
En ese nuevo contexto, no parece que tenga sentido que las políticas ambientales continúen en su totalidad integradas en un macro-ministerio con las de agricultura, alimentación y Desarrollo Rural.
Por ello, la decisión de crear un Ministerio para la Transición Ecológica parece acertada al ajustarse a los nuevos tiempos. Queda abierto el debate sobre la conveniencia de que algunos temas “verdes” continúen con un pie en el Ministerio de Agricultura, dada su componente territorial (como es el caso de la gestión del agua para riego agrícola, los temas forestales, los programas agroambientales, la eco-condicionalidad y el greening de los pagos directos…). Pero, en todo caso, parece razonable que esos temas se gestionen bajo la dirección del nuevo MAPA en tanto que son parte de los dos pilares de la PAC, y ello sin perjuicio de su necesaria coordinación con otros Ministerios.
Estamos, por tanto, ante el retorno de un MAPA, que tiene por delante el reto de afrontar una nueva fase en la modernización de nuestro sector agroalimentario, promoviendo acciones innovadoras que permitan responder al gran reto de la revolución digital y los avances científico-tecnológicos (en aras de un sector más eficiente y sostenible desde el punto de vista económico, social y medioambiental).
Un reto que debe ser acompañado por el de rejuvenecimiento de una población agraria muy envejecida. En definitiva, una agenda política llena de contenido y apasionante en los desafíos que tiene por delante.
Es verdad que la separación entre el sector productor y el sector industrial y comercial es cada vez más amplia, pero también lo es que, desde el nuevo MAPA, se pueden promover vías de colaboración que hagan más eficiente la interacción entre ambos sectores (pensemos en el cooperativismo, las interprofesionales, la gestión de riesgos, la calidad y sanidad de los alimentos, los contratos agrarios, la articulación de la cadena alimentaria,…).
Es ahí, por la vía de los hechos y de las acciones más que por la de las ideas, donde se puede justificar que continúen estando integradas en un mismo Ministerio las competencias de los sectores agrario y alimentario, ya que se podría incluso pensar que las relativas al sector industrial y alimentario estarían mejor alineadas dentro de un ministerio de Industria y Comercio.
Desarrollo Rural
Por último, una reflexión sobre el tema del Desarrollo Rural. Sabemos que ese término hace referencia a dos tipos de políticas: una, la relativa al desarrollo rural-agrario (modernización de explotaciones, regadíos, innovaciones en la gestión agrícola, agricultura de precisión,…) y otra, la de desarrollo rural-territorial (acciones de diversificación de actividades canalizadas a través de los grupos LEADER o similares).
Es cada vez más evidente que ambas políticas responden a lógicas diferentes y que son muchas las voces que, dentro de la UE, reclaman que el desarrollo territorial salga del segundo pilar de la PAC para pasar a la política de cohesión. Mientras eso no ocurra, ambas políticas de Desarrollo Rural estarán bajo la tutela formal de la PAC, y por tanto de los correspondientes Ministerios de Agricultura.
Sin embargo, hay cuestiones, como el despoblamiento rural, que trascienden el ámbito de la PAC y de las políticas agrarias y rurales, y que exigen tratarlas de manera integral con una visión de estado, ya que en ellas confluyen aspectos relacionados no sólo con el desarrollo de la actividad agraria, sino con la fiscalidad, la movilidad, el transporte, la estructura sanitaria y educativa, la extensión de la banda ancha de telecomunicaciones, etcétera.
Es por eso que este tema, aun estando en la agenda de los Ministerios de Agricultura (por la componente de Desarrollo Rural que tiene), debe situarse en un nivel más alto de cooperación interministerial (¿por qué no creando un Alto Comisionado en el seno de la propia Presidencia de Gobierno?).
Sea bienvenido el retorno del MAPA, que no es un canto a la nostalgia, sino una apuesta política para afrontar con criterios de siglo XXI los grandes retos de la agricultura y de nuestro sector agroalimentario en su conjunto.
