Eduardo Moyano Estrada. Profesor Investigación del CSIC Área Sociología., Instituto de Estudios Sociales Avanzados (IESA - CSIC) y Tomás García Azcárate. Investigador sobre Desarrollo Territorial Sostenible, Centro de Ciencias Humanas y Sociales (CCHS - CSIC).
Explicando la nueva PAC para no especialistas*. Por Eduardo Moyano Estrada y Tomás García Azcárate
La Política Agrícola Común (PAC) ha sido durante muchos años la primera y más importante política común de la UE. Sin ella, es probable que el proyecto de integración europea se hubiera estancado, o al menos ralentizado, hasta convertir a la Unión Europea en una mera zona de libre cambio.
Además, la PAC es la política que más ha evolucionado en sus sesenta años de historia. Se ha adaptado bastante bien a la dinámica situación de la agricultura y el mundo rural, y a las demandas de la sociedad europea respecto a la alimentación, la preservación de los espacios naturales y el medio ambiente.
Sus objetivos básicos siguen siendo los mismos que se fijaron en la Conferencia de Stresa, de julio de 1958:
- Garantizar a la población europea el abastecimiento de alimentos a precios asequibles.
- Mejorar el posicionamiento de la agricultura en los mercados.
- Asegurar a los agricultores un nivel de renta suficiente.
A lo largo de sucesivas reformas, la PAC ha cambiado sus instrumentos para ser más eficiente, ajustarse mejor a los cambios experimentados en la UE (la incorporación de nuevos países miembros) y a escala internacional (las exigencias de la OMC, la Organización Mundial del Comercio), así como para afrontar los desafíos del cambio climático.
Estos cambios siempre han sido graduales, nunca drásticos, fruto del consenso entre los Estados miembro, y han contado siempre con la participación del sector agrario. Puede decirse que, en toda nueva reforma de la PAC, se ha procurado encontrar un mínimo común denominador entre todos los países de la UE.
Dos pilares
La PAC se estructura en dos pilares. El primero es financiado totalmente por la UE, e incluye los pagos directos a los agricultores, además de algunos instrumentos de regulación de los mercados agrícolas.
El segundo pilar (Desarrollo Rural) es cofinanciado entre la UE y los Estados miembros, e incluye, entre otras cosas, ayudas destinadas a la modernización de las explotaciones (para hacerlas más eficientes y sostenibles), ayudas agroambientales (para impulsar la biodiversidad), ayudas a la instalación de jóvenes (para favorecer el relevo generacional) y programas de apoyo a la diversificación de actividades en el medio rural (para hacerlo menos dependiente de la actividad agraria).
Mientras que la dotación del primer pilar ha estado en torno al 75% del presupuesto de la PAC, la del segundo pilar ha sido del 25%.
Con las sucesivas ampliaciones de la UE hasta los actuales 27 Estados miembros, la agricultura europea se ha hecho más diversa, lo que hace que sea cada vez más complejo alcanzar acuerdos en el marco de la PAC.
Por ello, la Comisión Europea ha ido cediendo margen de autonomía a los Estados para que sean los gobiernos nacionales los que, según las singularidades de sus respectivos sectores agrarios, puedan definir las acciones que consideren más adecuadas.
Todo ello, respetando unos objetivos generales de la UE (que son los que le dan a la PAC su carácter de política común) y manteniendo la estructura de dos pilares antes citada.
La nueva PAC pos-2020
Ahora estamos ante una nueva reforma de la PAC, cuyo complejo proceso de negociación se inició en 2018 y está ya en su fase final, pendiente del acuerdo entre Parlamento, Comisión y Consejo (de Agricultura), en los llamados trílogos.
En el Consejo Europeo del pasado mes de julio se aprobó una dotación de 344.000 millones de euros para la PAC del periodo 2023-2030 (en torno a un tercio del presupuesto común de la UE). A ello, hay que añadir la parte del Fondo de Recuperación (Next Generation), correspondiente al programa agroalimentario para hacer frente a los efectos de la Covid-19.
De estos fondos, a España, le corresponden casi 50.000 millones de euros (unos 7.000 millones anuales) del presupuesto de la PAC, lo que es una cantidad muy significativa.
Oportunidad de definir estrategias agrícolas nacionales
La nueva reforma de la PAC no altera su estructura de dos pilares, pero introduce cambios importantes en los instrumentos de intervención, lo que nos permite hablar de una reforma diferente a las anteriores.
El primer cambio se refiere a los planes estratégicos nacionales, que son, sin duda, la principal innovación de la nueva PAC. Con ellos, la UE pone a disposición de los Estados un instrumento estratégico para permitirles hacer su propio diagnóstico de los distintos subsectores agrarios.
En función de ese diagnóstico, los gobiernos nacionales han de establecer prioridades en materia de ayudas e incentivos a los diversos subsectores productivos.
Asimismo, deben definir los programas horizontales que consideren más adecuados para promover la digitalización, la vertebración de la cadena alimentaria, el relevo generacional y la instalación de jóvenes en la agricultura.
Ayudas para el agricultor “genuino” (profesional)
Este nuevo instrumento estratégico viene acompañado de cambios en los sistemas de distribución de los pagos directos a los agricultores (ayudas básicas a la renta). Estos pagos los concede la UE, porque entiende que la agricultura es un bien de interés público y que, por ello, se debe apoyar a los agricultores para que puedan continuar desarrollando su actividad.
Pero la nueva PAC quiere cambiar los criterios de distribución de esos pagos directos para reservarlos a los agricultores que tienen una relación real y efectiva con la actividad agraria (agricultores profesionales/genuinos).
También se propone reducir las diferencias entre los agricultores respecto a la cuantía de las ayudas directas que reciben, eliminando los derechos históricos y fijando un tope máximo (capping) a la cantidad percibida por un mismo beneficiario.
Con todos estos cambios en los criterios de distribución de los pagos directos se pretende dar una mayor racionalidad a la PAC y, de paso, aumentar su transparencia y legitimidad ante la sociedad europea, que es la que financia con sus impuestos esta política común.
Los “ecoesquemas”: hacia una agricultura más “verde”
Otra innovación de la nueva PAC se refiere a la figura de los ecoesquemas. Con ellos, la UE pretende incentivar a los agricultores para que introduzcan cambios en sus explotaciones que permitan avanzar en la lucha contra los efectos del cambio climático, y fomenten la biodiversidad y la eficiencia energética, promoviendo modelos agrarios más sostenibles (agricultura ecológica, agricultura integrada, agricultura de conservación…).
Con los ecoesquemas el agricultor puede complementar la ayuda básica a la renta (pagos directos) con otra ayuda asociada a prácticas agrícolas más comprometidas con los objetivos medioambientales.
Con estos dos tipos de ayudas (ayuda básica y ayudas a los ecoesquemaa), más los ingresos procedentes de la venta de sus producciones en los mercados, los agricultores estarán en condiciones de hacer viable su actividad.
MAPA, CC.AA. y OPAS: planificar juntos la estrategia
No estamos, en definitiva, ante un cambio drástico de la PAC, pero tampoco ante un escenario de continuidad, como en las anteriores reformas. El de la nueva PAC es un escenario diferente, que exige una respuesta también diferente de los Estados miembros y del propio sector agrario. Es una PAC que abre un nuevo tiempo en el que ya no vale, como antaño, calcular cuánto del “sobre nacional” le va a tocar a “mi” comunidad autónoma o a “mi” subsector productivo.
No es el momento de la disgregación y la confrontación entre regiones y subsectores, sino de unir esfuerzos con una visión de Estado para elaborar entre todos el Plan Estratégico Nacional que la agricultura española necesita.
Es el momento de aprovechar de la mejor manera posible los recursos nada despreciables que nos asigna la UE para modernizar nuestra agricultura en la senda de la transición ecológica, la eficiencia energética, la mejora de la cadena alimentaria y la vertebración del sector agroalimentario.
*Publicado en la revista web “The Conversation” (https://theconversation.com/explicando-la-nueva-pac-para-no-especialistas-147654) el pasado 15 de octubre de 2020.
