Eduardo Moyano Estrada (IESA-CSIC)
La nueva PAC o la oportunidad de una política de Estado. Por Eduardo Moyano Estrada (IESA-CSIC)
La Política Agraria Común (PAC) ha sido la política común por excelencia de la Unión Europea, contribuyendo con su sistema de gobernanza al avance del proyecto de integración comunitaria. Asimismo, con sus distintos programas de ayudas, cambiantes a lo largo del tiempo, la PAC ha asegurado el abastecimiento de alimentos de la población y complementado las rentas de los agricultores.
Del reparto del “sobre nacional” a la gestión de los programas
Desde que España formó parte activa de ese proceso hace más de 30 años, los sucesivos gobiernos han centrado su gestión en repartir el llamado “sobre nacional” (la parte del presupuesto agrario europeo asignado a cada Estado miembro), conciliando la heterogeneidad de los intereses agrarios y la diversidad del territorio.
En las etapas en que el citado “sobre” era abundante, los gobiernos solían limitarse a repartir lo mejor posible entre las CCA.AA. las ayudas provenientes de Bruselas. El “sobre nacional» se convertía así en 17 “sobres regionales», perdiéndose la ocasión de hacer una política agraria con sentido de Estado.
Sin embargo, desde el último periodo de programación (2014-2020) la Comisión Europea, consciente de la merma del presupuesto de la PAC y de la complejidad de regular una política más diversificada en sus objetivos y dirigida a casi una treintena de países con sistemas agrarios muy variados, ha ido dejando a los gobiernos nacionales un espacio cada vez mayor de autonomía en su aplicación.
Ese mayor margen de maniobra, presente siempre en la gestión del segundo pilar de la PAC (dada su cofinanciación entre la UE y los Estados miembros), se ha ido extendiendo incluso a su primer pilar (financiado completamente por los fondos comunitarios).
Habemus nueva PAC
Tras el acuerdo del Consejo Europeo del pasado 20 de julio y la fijación del techo de gasto del Marco Financiero Plurianual (MFP), la PAC 2021-2027 entra en su fase final, pendiente de que comiencenlos “trílogos” (negociaciones entre Comisión, Parlamento y Consejo Agrario) y puedan aprobarse los correspondientes textos reglamentarios.
La cantidad global fijada para la PAC en el MFP es de 387.184 millones de euros para los próximos siete años. A España (sobre nacional) le corresponden 47.682 millones (en valores corrientes), a lo que habrá que añadir la parte que le «toca» al sector agrario del Fondo de Recuperación Económica (Next Generation EU). Todo ello equivale a 6.800 millones de euros al año para un número estimado de beneficiarios de 700.000 agricultores, según fuentes oficiales.
No obstante, ese número puede variar según cómo se defina la figura de “agricultor genuino” y según cómo quede finalmente el régimen especial para los pequeños productores.
Pero, más allá de la valoración que se haga (siempre controvertida) acerca de si es mucha o poca la cantidad que representa el “sobre nacional”, hay un hecho evidente. En un contexto cargado de dificultades (Brexit, pandemia, hundimiento de la economía europea…), es muy positivo que el presupuesto de la PAC se haya mantenido en el mismo nivel que el anterior, aunque sea en valores corrientes. Que la agricultura española vaya a recibir casi 50.000 millones de euros para los próximos siete años (en torno a 7.000 millones anuales) es una buena noticia, pues supone una importante inyección de recursos económicos.
Hay excelentes análisis económicos sobre la nueva PAC, a los que remito al lector (en especial el publicado por Tomás García Azcárate en Agronegocios el 24 de julio). El objetivo de mi artículo es hacer una lectura política, no económica, del proyecto ya casi definitivo de la PAC 2021-2027,y que, en sus aspectos fundamentales, no sufrirá cambios importantes a su paso por las negociaciones finales de los citados “trílogos”.
El retorno de la política
Los Planes Estratégicos Nacionales de la nueva PAC (en los que se integran tanto las acciones del primer pilar, como los del segundo pilar) la sitúan en el centro de la agenda política de cada Estado miembro, al ampliarse el margen de maniobra de los gobiernos nacionales en lo que se refiere a su definición e implementación.
En el marco de una serie de objetivos generales definidos por la propia Comisión Europea para darles una cierta coherencia y homogeneidad, los citados “planes estratégicos” suponen un importante reto para los Estados miembros, ya que les da la oportunidad de definir, con recursos europeos (fondo FEAGA para el primer pilar y fondo FEADER para el segundo pilar), sus prioridades en materia de agricultura y ganadería.
En definitiva, les permite definir una política agraria nacional con los recursos comunes de la PAC, más los que decida aportar cada Estado en las acciones (cofinanciadas) del segundo pilar. A partir de ahora, los gobiernos nacionales (y sus respectivos Ministerios de Agricultura) dejarán de ser meros gestores del correspondiente “sobre nacional” para convertirse en auténticos “actores políticos” con capacidad de definir, en colaboración con otros actores del sistema de gobernanza (Consejerías de Agricultura de las CC.AA., OPAs, Confederación de Cooperativas, organizaciones ecologistas, sindicatos de trabajadores…), las acciones de política agraria más adecuadas a la realidad de sus agriculturas.
La UE pone, por tanto, a disposición de los Estados miembros recursos para financiar sus “planes estratégicos”. Y a los gobiernos nacionales les corresponderá elaborarlos y presentarlos para su aprobación por la Comisión Europea.
Apostar por una política de Estado
Pero, para que sea eficiente la inyección de recursos que recibirá nuestro sector agrario, hay que vencer las inercias del pasado. Una de ellas es la de entender el “sobre nacional”, como si de un fondo interterritorial se tratara y proceder a trocearlo entre las 17 CC.AA. en sus correspondientes “sobres regionales”. Sería un error seguir esa inercia de “coge tu dinero y corre” por parte de cada Comunidad Autónoma.
Es tranquilizador que, en la Conferencia Sectorial Extraordinaria MAPA-CC.AA. de hace unos días, el ministro Planas dejara claro que los recursos asignados para la puesta en marcha de la PAC no se van a repartir entre las autonomías, como otras veces, con criterios de compensación territorial, sino que se utilizarán para definir una política de Estado.
Por supuesto,los fondos de la PAC servirán para complementar las rentas de los agricultores (primando a los que realmente se dedican a la agricultura). Pero también se utilizarán para impulsar reformas en nuestro sector agrario, en línea con los objetivos generales de la UE, como la lucha contra el cambio climático, la transición ecológica, la digitalización…etc., y con las prioridades que se establezcan en nuestro Plan Estratégico Nacional (PEPAC), caso del relevo generacional, la instalación de jóvenes, la mejora de la cadena alimentaria, la vertebración profesional, los programas sectoriales, etc.
Con ello se pone un punto y aparte al modo tradicional de repartir el “sobre nacional” entre las CC.AA., reconociéndose las singularidades, que las hay y muchas, de las agriculturas regionales,pero integrándolas dentro de un solo “plan estratégico nacional”. Sería, en definitiva, el retorno de una política agraria con sentido de Estado.
Asuntos por definir
Hay varios asuntos en los que se manifestará el retorno de la política de Estado en el proceso de aplicación de la PAC. Uno de esos temas es la definición de “agricultor genuino”, es decir, del agricultor con derecho a recibir ayudas directas del primer pilar y muchas del segundo.El MAPA propone que sea aquél que ingrese de la agricultura entre el 20-30% de sus ingresos totales para concentrar las ayudas en aquellos productores más comprometidos con la actividad agraria.
Conectado a lo anterior, es intención del MAPA eliminar de forma progresiva los llamados “derechos individuales históricos”. Es ésta una firme demanda de gran parte del sector agrario, que ve esos derechos como un privilegio injustificado y una limitación a la entrada de nuevos beneficiarios de la PAC (en especial, un obstáculo a los jóvenes que se instalan por primera vez).
Otro asunto es la reducción de las actuales 50 regiones agrícolas, con objeto de simplificarlas para disminuir las diferencias por razones geográficas entre los perceptores de las ayudas y favorecer una cierta convergencia.
También está el tema de fijar un tope máximo de 100.000 euros por beneficiario en las ayudas directas (capping), una limitación que Bruselas deja potestad de aplicarla a los Estados y que el MAPA se ha comprometido a establecer, aceptando deducciones por los empleos generados en cada explotación.
A todo ello hay que unir la aplicación de los llamados “eco-esquemas”, una forma de incentivar con fondos del primer pilar la introducción de prácticas agrarias más respetuosas con el medio ambiente y más proactivas en la lucha contra los efectos del cambio climático.
Estos “eco-esquemas” son también un modo de complementar la ayuda básica a la renta a cambio de que el agricultor se comprometa a modificar sus prácticas agrarias en la dirección de los objetivos de sostenibilidad, biodiversidad y reducción de emisiones de CO2, marcados por la UE como objetivos generales de la PAC.
Por la eficiencia y la innovación
El de la nueva PAC es un escenario complejo, pero apasionante, en el que la agricultura española tiene por delante la oportunidad de ser más eficiente e innovadora. Le corresponde al MAPA la función de impulsar y coordinar ese desafío.
Siempre podemos pensar que se necesitan más recursos económicos para afrontar los retos cada vez más exigentes que se les presentan a los agricultores (sobre todo, los incluidos en el Pacto Verde Europeo y sus estrategias “De la granja a la mesa” y “Biodiversidad”). Pero la eficiencia y la innovación consisten precisamente en hacer más con menos.
No olvidemos que la PAC es un instrumento de política pública limitado en recursos,que, además, no puede resolver todos los problemas ni de la agricultura europea ni de la agricultura española. Pero también puede ser un potente factor de incentivación si los gobiernos nacionales saben aprovechar el margen cada vez mayor de maniobra que les concede la Comisión Europea, impulsando en sus correspondientes territorios una política agraria con sentido de Estado.
En el caso español, y a la vista de lo observado estos días, el MAPA parece decidido a empeñarse con toda su energía en este reto. Esperemos que las CC.AA. y el propio sector agrario estén también a la altura de las nuevas circunstancias y de los desafíos que tenemos por delante.
