La polémica convergencia y el RD de la PAC transitoria. Por Eduardo Moyano Estrada (IESA-CSIC)

Eduardo Moyano Estrada (IESA-CSIC)

Eduardo Moyano Estrada (IESA-CSIC)

Es habitual que surjan controversias cuando se produce una nueva reforma de la PAC, y más aún si incluye cambios en el reparto de las ayudas directas. La polémica se ha agudizado con la entrada en vigor del RD 41/2021 de transición para el periodo 2021-2022, aprobado por el Gobierno para prorrogar la PAC hasta su definitiva aplicación en 2023.

En esos momentos son también habituales las críticas surgidas desde los grandes perceptores de ayudas cuando se tocan tres temas que siempre les preocupan. El primero es que se supriman los llamados “derechos históricos”, dando entrada en el sistema de ayudas directas a nuevas hectáreas y a nuevos agricultores.

El segundo tema es que se instaure un nuevo sistema de reparto de las ayudas directas, que reduzca las grandes diferencias existentes entre los agricultores respecto a su cuantía (convergencia interna).

El tercer tema es que se limite la cantidad máxima de ayudas a percibir por un mismo beneficiario (capping). Esos tres temas, percibidos como una amenaza, sobre todo, por los grandes perceptores de ayudas, han estado en la mesa del Ministerio de Agricultura en anteriores reformas, pero siempre fueron retirados antes de su aplicación por la presión de aquéllos.

Obviamente, para que esas presiones surtan efecto y sean eficaces, no pueden ser planteadas sólo como una reivindicación de los grandes beneficiarios de ayudas, ya que sería difícilmente justificable. Por eso intentan, y suelen lograrlo, movilizar al conjunto del sector agrario, incorporando a su banderín de enganche a otros grupos de agricultores que, por otras razones, puedan sentirse también perjudicados por algunas de las medidas de la nueva PAC.

Respecto al capping, el asunto está claro. Es una prerrogativa que la Comisión Europea concede a los Estados miembros y que el Gobierno español, a través del MAPA, está decidido a aplicar en el tramo comprendido entre los 60.000 y 100.000 euros por beneficiario. Sin embargo, al suavizarse sus posibles efectos por considerarse la generación de empleo asalariado como un factor reductor, los grandes perceptores se han dado por satisfechos, al menos por ahora.

“Derechos históricos” y convergencia de ayudas

Refiriéndonos a la convergencia, el tema es más complejo. Hace quince años se aprobaron los llamados “derechos históricos” para mitigar los efectos que podría tener entre los agricultores la transición desde un sistema de ayudas acopladas a la producción a otro desacoplado y asociado sólo al número de hectáreas.

Dichos “derechos” se basaban en la foto fija de las hectáreas cultivadas, antes del cambio de sistema, y de las ayudas que venían percibiendo los agricultores con las ayudas acopladas. Con el reconocimiento de esos “derechos” de pago se les garantizaba su cobro durante algunos años, aunque cambiaran las orientaciones productivas de sus explotaciones. Dicha garantía fue interpretada en el “imaginario colectivo” de los agricultores como un derecho permanente, y de ahí el calificativo de “derechos históricos”.

Esa foto reflejaba, por tanto, las importantes diferencias que existían entonces entre los agricultores respecto de las ayudas recibidas. A través del reconocimiento de los “derechos históricos”, esas diferencias se trasladaron al nuevo sistema de ayudas disociadas de la producción.

De ese modo, produciendo lo mismo y con una superficie similar, había agricultores que consolidaban, por mor de “su” derecho histórico, una ayuda veinte o incluso cincuenta veces superior a la que tenían otros agricultores, por el simple hecho de tener su explotación en una “región” agronómica distinta.

Con el tiempo, la foto fija de los “derechos históricos” se ha ido amarilleando, haciéndose vieja, reflejando cada vez menos la realidad de los beneficiarios, ya que, en estos veinte años, han introducido cambios productivos en sus explotaciones que no son tenidos en cuenta para el cálculo de las ayudas.

Por eso, la Comisión Europea ha ido pidiendo desde hace tiempo a los Estados miembros que procedan a una gradual eliminación de los “derechos históricos” y a la convergencia de los pagos a los agricultores. Bruselas insta para que las ayudas directas de la PAC se adecúen a la situación real de cada país y vayan reduciéndose las diferencias entre ellas, fijando en 2026 el año en que esa convergencia debe ser al menos del 75% del valor medio de cada “región” agronómica y entre “regiones”.

La realidad es que España no ha hecho los deberes y ha incumplido las recomendaciones de la UE en este asunto, manteniendo casi intacta la foto fija de los “derechos históricos” durante las etapas de Arias Cañete y García Tejerina al frente del MAPA.

A esto habría que añadir la anomalía que supone el excesivo número de “regiones” de referencia que tenemos en España (50), cuando en la mayoría de los Estados miembros es de sólo una región (o como máximo de 3).

Como consecuencia de ello, y debido al débil esfuerzo realizado en estos diez años en pro de la convergencia (al ritmo de sólo un 6% anual), las diferencias actuales de las ayudas directas entre agricultores con el mismo uso del suelo alcanzan en España niveles muy por encima del resto de los países de la UE. Es por ese motivo que la Comisión Europea recomienda que aceleremos la convergencia, tanto dentro de cada “región”, como entre “regiones”.

Ahora, ante las mayores exigencias de la nueva PAC, nuestro Plan Estratégico Nacional (pieza fundamental de la nueva política) puede verse en dificultades para ser aprobado por la Comisión Europea si España lo presenta en Bruselas sin haber avanzado en el tema de la convergencia de las ayudas directas.

Esa es la razón por la que el ministro Planas ha decidido, con el apoyo de la gran mayoría de las CC.AA., incluir en el citado decreto de transición 2021-2022 el tema de la convergencia interna (al menos, la parcial, en el interior de cada una de las 50 “regiones”), de tal forma que puedan recuperarse dos años del tiempo perdido, sin esperar a la entrada en vigor de la nueva PAC en 2023.

Por tanto, quedaría pendiente abordar la disminución del número de “regiones”, así como la convergencia entre los niveles medios de las “regiones” y la supresión final de los “derechos históricos”.

De este modo, incluyendo el tema de la convergencia (parcial) de las ayudas directas en el decreto de transición, se posibilita que ésta pueda hacerse de forma más gradual, evitando hacerla completamente a partir de 2023 y en un plazo de sólo tres años.

Movilizaciones de protesta

Alguna Comunidad Autónoma (como Andalucía), discrepante con la inclusión de la convergencia en el decreto de transición por entender que perjudica a sus agricultores, ha impulsado una movilización de protesta, a la que se han unido las tres organizaciones agrarias regionales (ASAJA, COAG y UPA) y, sorprendentemente, Cooperativas Agro-alimentarias (anterior FAECA).

Es una movilización que, desde mi punto de vista, carece de sentido por varias razones. La PAC no es una política territorial, como sí lo es la política de cohesión, y las ayudas directas no van a los territorios, sino a los agricultores a título individual.

En cada Comunidad Autónoma habrá agricultores que ganen con la convergencia y otros que pierdan con ella. Por ello, no tiene ningún sentido que la Consejería correspondiente se arrogue la representación de los que van a ver reducida la cuantía de sus ayudas, y no la de todos sus agricultores. No estamos, por tanto, ante un debate entre Comunidades Autónomas.

Y lo mismo cabría decir de las OPAs y Cooperativas Agro-alimentarias. Me cuesta entender su participación en esta movilización, ya que, entre sus afiliados y socios, los efectos de la convergencia serán muy diversos y tendrán dificultades para decantarse en favor o en contra. Esto provocará tensiones internas dentro de cada organización, tal como ya está ocurriendo en alguna de ellas.

Tendría más sentido, por ejemplo, en las organizaciones que defienden el modelo de agricultura familiar, unir esfuerzos para que, en el nuevo sistema de reparto, se mantenga la cantidad global del pago básico en la nueva PAC; o para que se aplique el capping, destinando el dinero obtenido con esa medida a incrementar la cuantía de los pagos dirigidos a las explotaciones de menor tamaño.

En definitiva, la convergencia no es una opción, sino una obligación, y el MAPA cumple con su deber. Hay margen para negociar el modo de aplicar la convergencia, y también para reducir el excesivo número de “regiones” agrarias actuales, fijando uno más razonable. Pero lo que debería ser innegociable es la eliminación de los “derechos históricos”, ya que es condición necesaria para ir hacia un sistema más racional y equilibrado de las ayudas directas y para afrontar los retos futuros de la agricultura (digitalización, relevo generacional y transición ecológica), poner en marcha los “ecoesquemas” y facilitar una mayor y mejor incorporación de jóvenes a la actividad agraria.