Sin acuerdo en los trílogos de la PAC: una mala noticia, pero no un drama. Por Eduardo Moyano Estrada

En las negociaciones, el 'diablo' que se esconde en los detalles. Y parece que eso es lo que ha ocurrido en la falta de acuerdo con la PAC.

Por Eduardo Moyano Estrada. (IESA-CSIC)

La falta de acuerdo en los “trílogos” sobre la PAC 2023-2027, celebrados la pasada semana, no es una buena noticia, pero tampoco un drama. Es cierto que, debido a la variedad y complejidad de los temas incluidos en la agenda negociadora, éramos conscientes de las dificultades que había para alcanzar un acuerdo, pero también se tenían esperanzas de lograrlo.

La verdad es que, desde que se incorporó el procedimiento de codecisión a tres bandas (trílogos) en las políticas comunes de la UE (Comisión, Parlamento y Consejo) todo es más complicado. No siempre más participación y legitimidad democrática conduce a una mayor eficiencia en los procesos de toma de decisiones.

Lo ocurrido en los “trílogos” de la PAC es un síntoma de lo que sucede cuando las estructuras de gobernanza no funcionan de forma adecuada en modelos tan complejos de decisión como los que nos hemos dotado en la UE.

En cualquier sistema político, una buena gobernanza consiste en gestionar la divergencia entre las partes convirtiendo los inevitables conflictos “suma cero” en dinámicas “suma positiva” (“win-win”). Cada parte renuncia a su posición inicial para que todos puedan salir ganando: si no hay renuncia, no hay acuerdo; y si no hay acuerdo, todos pierden. Por eso, en el caso de negociaciones a tres bandas, es importante que alguna de las partes se atribuya el papel de mediador estableciendo “puentes” entre las otras dos.

En los “trílogos” de la PAC, el papel de mediador le suele corresponder a la Comisión Europea, por varias razones: porque representa el interés general de la UE; porque es la que elabora los proyectos de reglamento, acumulando un stock de información y conocimiento técnico, que le permite revestirse de authoritas, y porque es la primera interesada en que sus propuestas salgan adelante, al ser ella la que propone y ejerce la función de iniciativa. Un fracaso de los “trílogos” es un fracaso de todos, pero lo es principalmente de la Comisión.

Por eso, ha sorprendido el papel desempeñado por el comisario de Agricultura, el polaco Janusz Wojciechowski quien, bajo la sombra alargada del vicepresidente Timmermans, no ha actuado de mediador en la negociación de los “trílogos” de la PAC.

Por el contrario, se ha alineado con una de las partes, el Parlamento, abriendo una brecha con los 27 ministros de Agricultura representados en el Consejo, y, en consecuencia, dificultando el acuerdo.

Una agenda abierta y compleja

Como ocurre en este tipo de negociaciones, el diablo no se manifiesta en los grandes discursos, sino que se esconde en los detalles. Y parece que eso es lo que ha ocurrido.

Por ejemplo, el discurso de la sostenibilidad sobre la necesidad de que la agricultura europea contribuya a la lucha contra el cambio climático y frente a la pérdida de biodiversidad, es un discurso asumido por todos, desde la opinión pública hasta el propio sector agrario, pasando por los responsables políticos encarnados en los correspondientes ministros de Agricultura.

Nadie cuestiona hoy el reto de la transición hacia modelos agrarios más sostenibles y respetuosos con el medio ambiente; es una transición ecológica que todos la ven necesaria. El problema está en cómo hacerla y a qué ritmo, es decir, en los detalles.

Lo mismo ocurre con el tema de la “condicionalidad social” para el cobro de las ayudas directas de la PAC, que el Parlamento Europeo ha incluido a última hora. Nadie discute, por obvio, que los agricultores están obligados a cumplir la legislación respecto a la contratación de asalariados en sus explotaciones, y tampoco se discute que no hacerlo significaría incurrir en una flagrante ilegalidad.

El problema está también en cómo definir esa nueva dimensión o “condicionalidad social” (si es sólo el cumplimiento de las normas laborales o algo más) y en cómo aplicarla para que no suponga un aumento de la ya pesada carga burocrática que soportan los agricultores.

Otras cuestiones, tales como la definición de agricultor activo (genuino) para el cobro de las ayudas de la PAC, o el ritmo de la convergencia (interna y externa) de los pagos directos, han quedado también varadas en los detalles de su aplicación.

Si a eso se le añade la inclusión en los “trílogos” del Pacto Verde Europeo y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, resulta una agenda compleja y sobrecargada de difícil gestión.

En la práctica, son tantos y tan complejos los temas de la nueva PAC, y tantas las partes intervinientes, que hubiera hecho falta llegar a los “trílogos” con algunos acuerdos cerrados previamente. Pero eso tampoco ha ocurrido a pesar del esfuerzo realizado, pero con poco éxito, por parte de la presidencia portuguesa de turno.

La inoportunidad del Pacto Verde Europeo

Ya he manifestado en otro lugar mi acuerdo con la filosofía del Pacto Verde Europeo, pero también mi desacuerdo con la precipitación con que se quiere aplicar.

Me parece inoportuno que un documento programático, como éste del Pacto Verde, (aprobado por la nueva Comisión Europea en 2019 a impulso de su vicepresidente Timmermans) quiera aplicarse ahora interfiriendo en unas negociaciones de la PAC, que se han desarrollado sobre la base de las propuestas realizadas por la anterior Comisión y que han costado varios años de trabajo y de búsqueda de consenso. Es como añadir nuevas reglas en medio del partido.

La estrategia “De la Granja a la Mesa” (F2F) incluida en el citado Pacto Verde plantea una serie de objetivos, cuyos efectos serán de gran calado en la producción agraria europea, como la drástica reducción del uso de plaguicidas (50%) y fertilizantes (20%), la disminución de la superficie de cultivo agrícola (10%) o el fuerte aumento de la dedicada a la producción ecológica (hasta un 25%).

Por ello, es un despropósito que se quiera condicionar la nueva PAC sin que la Comisión haya publicado los estudios (que sabemos existen) sobre el impacto que las medidas de la estrategia F2F pueden tener en la agricultura europea y sin que se les ofrezcan alternativas a los productores.

Paradójicamente, el USDA (el Departamento de Agricultura de los EE.UU.) dispone ya de algunos estudios sobre los efectos que tendría el Pacto Verde en la productividad de la agricultura europea y en el mercado mundial de alimentos. Ver por ejemplo el estudio de Beckman, Ivanic et al. 2020, citado por Julio Berbel en un excelente artículo publicado en su blog.

En todo caso, introducir el Pacto Verde en la negociación de la PAC es como maniatar a los ministros de Agricultura en su difícil propósito de elaborar los Planes Estratégicos Nacionales, el instrumento más novedoso de la nueva PAC y que se ha presentado como una forma de dar autonomía a los Estados miembros a la hora de cumplir los objetivos generales de la UE en materia de cambio climático, transición ecológica, digitalización y renovación generacional.

Aplicar los objetivos del Pacto Verde Europeo en una PAC, previamente diseñada por la Comisión, sin que ese documento programático existiera, es como decirle a los ministros de Agricultura que sí, que tienen autonomía para elaborar sus Planes Estratégicos, pero que han de hacerlo con las manos atadas por las nuevas exigencias ambientales inspiradas en el mencionado Pacto Verde y su estrategia F2F.

Los compromisos de la Agenda 2030

Otro tema que ha estado presente en los “trílogos” es el compromiso de la UE con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 de Naciones Unidas. Esto es algo que tampoco nadie discute, pero que puede hacerse de diversas formas. De ahí la necesidad de buscar el consenso respecto a la forma de repartir la contribución de los dos pilares de la PAC a los objetivos de la denominada “arquitectura verde”.

Por ejemplo, la inclusión de los “ecoesquemas” en el primer pilar de la nueva PAC es la respuesta que dio la Comisión, y que el Consejo aceptó, de contribuir a los ODS. Pero esto no puede hacerse dándole un peso excesivo a los “ecoesquemas” en detrimento de las ayudas directas a los agricultores, que, como se sabe, son de especial sensibilidad social por su fuerte incidencia en la renta de muchos productores.

Sobre este asunto de la contribución de los dos pilares de la PAC a los ODS, es necesario, por tanto, buscar fórmulas flexibles para hallar puntos de encuentro entre, de un lado, lo que propone el Parlamento (dominado más por la lógica ambientalista de la ComENVI que por la agraria de la ComAGRI) y, de otro, la posición del Consejo, respecto al peso que deben tener los “ecoesquemas” en el presupuesto del primer pilar de la PAC. También es necesario encontrar puntos comunes respecto al papel a desempeñar por el segundo pilar en el logro de los ODS.

A la búsqueda de ese consenso debe contribuir la Comisión en su papel de mediación. Pero no parece que haya sido así en los “trílogos”, teniendo mucha responsabilidad, como he señalado antes, el propio vicepresidente Timmermans en todo lo ocurrido.

Seguir negociando

En resumen, los “trílogos” de la PAC se han saldado sin acuerdo, y eso puede retrasar aún más su entrada en vigor, prevista para principios de 2023. Hay que seguir en la negociación, pero sobre todo debe recuperarse la voluntad de alcanzar acuerdos, y en eso el papel de la Comisión es fundamental.

Los ministros de Agricultura (Consejo) no pueden aceptar un mal acuerdo, ya que eso iría en contra de los intereses de los agricultores de sus respectivos países. Además, serían objeto de fuertes críticas por parte de las organizaciones representativas del sector agrario a la hora de rendir cuentas de su gestión en un tema de tanta importancia como es la PAC.

El propósito de avanzar en un modelo más sostenible de agricultura es loable, pero no puede lograrse sacrificando el potencial productivo del sector agrario. Tampoco sobre la base de un “supremacismo” ecologista que desprecia el papel desempeñado por los agricultores en la conservación del medio ambiente, la dinamización de los territorios rurales y la producción de alimentos, y que no les reconoce el enorme esfuerzo de modernización que vienen realizando para mejorar la eficiencia de sus explotaciones.

La sostenibilidad no puede ser sólo ambiental, sino también social y económica, además de territorial. Debe ser el resultado de un equilibrio entre esas dimensiones, y no se puede lograr imponiéndose una sobre las otras. En ese equilibrio nos jugamos la preservación del medio ambiente y la biodiversidad, pero también el futuro de nuestra agricultura, la rentabilidad de los agricultores y el bienestar de sus familias, además del desarrollo de los territorios rurales.

Y todo eso justo en un momento en que el tema de la despoblación rural se ha colocado en el centro de la agenda política, y justo cuando el sector agrario ha demostrado ser un sector esencial y estratégico en el abastecimiento de alimentos de la población y en la dinamización de muchos territorios.

*Por deferencia del autor y publicado en Diario Rural este 1 de junio (www.eldiariorural.es).