El proceso de reforma de la PAC es una travesía dura y difícil. Siempre surgen voces críticas con el resultado. Solo algunos se han atrevido a destacar lo positivo que puede traer esta reforma.
Sobre el acuerdo de la PAC* . Por Eduardo Moyano Estrada
Después de casi tres años de negociaciones, se alcanzó por fin un acuerdo sobre la PAC-post 2023, pendiente aún de ratificación formal por el Parlamento Europeo.
Por Eduardo Moyano Estrada. (IESA-CSIC).
Como suele pasar en este tipo de negociaciones (tan complejas por la diversidad de los temas y la variedad de las partes intervinientes), los acuerdos se logran renunciando a las posiciones iniciales en aras de que todos salgan ganando. Y esto es lo que ha ocurrido para que haya habido acuerdo sobre la reforma de la PAC, que entrará en funcionamiento en 2023, con dos años de retraso. Quizá el temor de retrasarla aún más haya actuado de presión sobre los negociadores, siendo un incentivo para el acuerdo.
Sea como fuere, es una buena noticia que haya una nueva PAC, después del enorme esfuerzo que han venido haciendo todas las instancias nacionales y comunitarias para dotar a esta política común europea de un presupuesto económico razonable en un contexto tan difícil, como el marcado por el Brexit y la pandemia COVID-19 (en torno a 380.000 M€ para los próximos siete años, algo más del 30% del Marco Financiero Plurianual, de los que 47.000 millones llegarán a España).
Y es una buena noticia porque la nueva PAC da certidumbre a los agricultores, al ofrecerles un marco plurianual en el que poder definir las estrategias que consideren más adecuadas a la hora de gestionar sus explotaciones.
Además, representa una buena red de seguridad para muchos agricultores en forma de ayudas a la renta (alrededor de un tercio de sus ingresos procede del primer pilar de la PAC), proporcionándoles también un conjunto importante de incentivos para abordar el reto de la renovación generacional, la modernización digital y la transición energética.
Valoraciones diversas
Obviamente, fuera de los actores directos del sistema de gobernanza, las opiniones varían, según quien haga la valoración del acuerdo alcanzado.
Así, por ejemplo, las organizaciones ecologistas se sienten decepcionadas por entender que no se ha avanzado lo suficiente en la “arquitectura verde” de la PAC y que no se han tenido en cuenta los objetivos del Pacto Verde Europeo. Consideran insuficiente que sólo el 3% de la tierra cultivable se vaya a destinar a restaurar la biodiversidad, y no les basta que todos los humedales vayan a estar protegidos.
Además, consideran poco ambicioso que sólo se destine el 35% de las ayudas del segundo pilar de la PAC (Desarrollo Rural) a cuestiones medioambientales. Sobre este tema, y a diferencia de los ecologistas, las organizaciones agrarias lo consideran excesivo, al entender que eso podría mermar los recursos destinados a la digitalización y a la modernización productiva de las explotaciones haciéndoles perder competitividad.
De todas formas, una cosa debe quedar clara: hay nueva PAC porque es más “verde”; no tanto como quisieran los ecologistas, pero más de lo que admiten muchos agricultores. Ese es el punto medio del acuerdo alcanzado: un razonable equilibro entre la dimensión ambiental, la económica y la social de la sostenibilidad.
Por eso, las organizaciones más identificadas con la agricultura familiar (en especial UPA) valoran de forma positiva la nueva PAC, al considerar muy importante que se destine una parte significativa del presupuesto de ayuda a la renta (10%) a financiar el programa redistributivo en favor de los pequeños productores.
En este sentido es difícil de entender que organizaciones que también se erigen en defensoras de la agricultura familiar, como COAG y Unión de Uniones (UdU) no valoren lo suficiente la importancia de este aspecto redistributivo de la nueva PAC y se muestren especialmente críticas en sus comunicados, llegando a calificarla de “injusta y de amenaza para el modelo social y profesional de agricultura” que ellas dicen representar.
Sin embargo, es explicable que las organizaciones más vinculadas a la patronal agraria, como ASAJA, vean con recelo que se les dé a los Estados miembros la facultad de limitar la cantidad recibida por un solo beneficiario (capping), si bien valoran de forma positiva que a la hora de calcularlo se detraiga el coste laboral y los gastos sociales asociados a la contratación de personal asalariado, mitigándose así el impacto de esta medida.
También se comprende que se muestren preocupadas por la inclusión de la llamada “condicionalidad social” (cumplir la legislación en materia laboral), ya que temen que aumente la carga burocrática de los empresarios agrícolas.
En general, se observa en el conjunto del sector agrario cierta desconfianza sobre la utilidad que pueda tener el programa de “ecoesquemas”, aunque algunas OPAs, como UPA, la ven como una oportunidad para cambiar las prácticas agrícolas y ganaderas hacia modelos de mayor sostenibilidad ambiental, y también como una vía para complementar los pagos directos a los agricultores.
No obstante, otras, como ASAJA y también COAG y UdU, señalan como negativo que, para sufragar los “ecoesquemas” se detraiga un 25% del presupuesto destinado a las ayudas directas. Aun así, valoran de forma positiva que se haya aprobado un plazo de transición de dos años para la aplicación de este programa, y también que, dado su carácter voluntario, los fondos no utilizados durante ese tiempo puedan usarse para financiar otras acciones.
Todas las OPAs hacen una buena valoración de los recursos destinados al relevo generacional y a la instalación de jóvenes (un 3% del presupuesto) pero son conscientes de que, dada su magnitud y complejidad, este problema no puede afrontarse sólo mediante incentivos económicos, sino que precisa de un tratamiento integral por parte de los Estados.
Respecto a los mercados, algunas organizaciones, como COAG y UdU, valoran negativamente que continúe sin abordarse a escala europea su regulación y que se abandonen los mecanismos de intervención de que se dispone. Entienden que eso abocará a los mercados a una situación crónica de volatilidad, con el efecto que ello tiene en la pérdida de competitividad de las explotaciones familiares.
No obstante, UPA, más pragmática, ve el compromiso (incluido en el acuerdo) de reforzar las medidas de gestión, como una ventana de oportunidad para hacer más eficiente la cadena alimentaria. En este sentido valora como positiva la autorización del almacenamiento privado en algunos sectores a expensas del propio sector, para así facilitar la autorregulación del mismo.
En todo caso, todas las OPAs valoran positivamente el hecho de que se mantengan los actuales programas sectoriales e incluso que puedan ampliarse a otros sectores (como el olivar tradicional), así como que se mantengan las ayudas acopladas en algunos de especial singularidad.
En realidad, es un panorama de luces y sombras, muy habitual en las ocasiones en que se producen reformas de esta envergadura. La nueva PAC no puede contentar a todos, y por eso todos tienen razones para criticarla.
También hay motivos para elogiarla (como los programas de ayuda a la renta, los programas sectoriales, los grupos operativos para la innovación o los incentivos a la modernización y el relevo generacional). Pero esto de reconocer lo positivo no suele ser, lamentablemente, la actitud más común en este tipo de situaciones, tal como se ve en los comunicados hipercríticos de ASAJA, COAG y UdU.
Sólo UPA ha lanzado en su comunicado un mensaje claro en favor de la nueva PAC, valorando los aspectos positivos (entre ellos, incluir por primera vez la dimensión de género), pero sin que ello signifique ignorar los negativos, ni impedirle mostrar sus reservas ni estar alerta ante lo que aún queda pendiente de cerrar en las negociaciones internas por el Plan Estratégico Nacional.
Y ahora la negociación interna
Ahora se abre otra etapa no menos compleja, y es la traslación de la nueva PAC a cada país. Esta vez, y ahí radica una de sus principales novedades, tiene que hacerse a través del Plan Estratégico Nacional (PE-PAC) que cada Estado debe presentar antes de que finalice este año a la Comisión Europea para su aprobación.
En ese Plan, uno por país, cada gobierno tiene que precisar cómo se aplicará la nueva PAC de acuerdo con los objetivos generales de la UE y con las reglas que acaban de aprobarse y que serán incluidas en los tres reglamentos correspondientes.
En el Plan se tendrán que concretar los “ecoesquemas”, definir los sectores a los que se les quiere aplicar programas específicos de apoyo y fijar aquellos otros a los que se les seguirá aplicando ayudas acopladas.
Asimismo, se tendrá que definir el perfil del “agricultor activo”, como beneficiario de las ayudas directas de la PAC.
También se tendrá que decidir si se aplica o no el capping para limitar el nivel máximo de ayudas a percibir por un mismo perceptor, y se deberá concretar el proceso de convergencia interna (fijado según el acuerdo en, al menos, un 85% para 2026 y con mecanismos de limitación de pérdidas), definiéndose un nuevo mapa de “regiones de referencia” para establecer la cuantía de los pagos a los agricultores.
Son temas de enjundia que, en el caso español, deben ser negociados entre el MAPA y las CC.AA. en un proceso que no será fácil, dadas las divergencias ya manifestadas entre ellas.
De nuevo aquí tendrá que buscarse un denominador común, y el MAPA tendrá que desplegar toda su capacidad negociadora y su auctoritas para que el barco no encalle y pueda llegar a buen puerto en las fechas previstas, es decir, en otoño, para poder así presentar a la Comisión Europea el Plan Estratégico Nacional.
Sólo entonces se podrá decir que habrá finalizado el proceso de reforma de la PAC, y podrán redactarse las normas nacionales de aplicación para que puedan entrar en vigor en enero de 2023. Merece la pena hacer este último esfuerzo después de una travesía tan dura y tan cargada de dificultades.
*Publicado el pasado 30 de junio en Diario Rural y ahora en AgroNegocios por cortesía del autor.
